施工图审查

一、基本解读

施工图审查是施工图设计文件审查简称,国家实施施工图设计文件(含勘察文件,以下简称施工图)审查制度。施工图审查是指行政主管部门认定的施工图审查机构按照有关法律、法规和规章等,对施工图涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容进行的审查。

《建设工程质量管理条例》第11条规定,“施工图设计文件审查的具体办法,由国务院建设行政主管部门、国务院其他有关部门制定。施工图设计文件未经审查批准的,不得使用”。《建设工程勘察设计管理条例》第33条规定,“施工图设计文件审查机构应当对房屋建筑工程、市政基础设施工程施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。县级以上人民政府交通运输等有关部门应当按照职责对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。 施工图设计文件未经审查批准的,不得使用”。住建部《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》(住建部令第13号)第3条第3款规定,“施工图未经审查合格的,不得使用。从事房屋建筑工程、市政基础设施工程施工、监理等活动,以及实施对房屋建筑和市政基础设施工程质量安全监督管理,应当以审查合格的施工图为依据”。交通运输部《加强重点公路建设项目设计管理工作若干意见》(交公路发〔2009〕458号)第1条规定,施工图设计文件完成后,由省级交通运输主管部门根据初步设计批复要求进行审批。施工图设计文件及施工许可等已批准的项目,方可开工建设。严禁未批设计,未经施工许可,先行施工。

二、施工图审查的意义

施工图审查成为工程建设必须进行的一道程序,建设单位应严格执行。

施工图是设计文件的重要内容,是编制施工图预算、安排材料、设备订货和非标准设备制作、进行施工、安装和工程验收等工作的依据。施工图一经完成,建设工程最终所要达到的质量,尤其是结构的安全性和使用功能就有了约束,因此施工图的质量直接影响建设工程的质量。

在市场经济条件下,由于市场竞争,设计单位常常“受制”于建设单位,违心地答应建设单位提出的不合理要求,甚至违反国家和地方的有关规定和强制性标准、规范,如有的建设单位规划报批方案与施工图设计文件不符,搞“两张皮”,有的边设计、边施工等,这都会影响到实际的设计质量。而发现设计质量问题时,建设工程往往已经开始施工甚至开始使用,这会造成不利后果,有时甚至是无法挽回的损失。因此对施工图进行审查,既能对设计单位的成果进行质量控制,也能纠正参与建设活动各方的不规范行为;对施工图的审查必须在施工图完成之后、交付施工之前进行,这样就可以尽可能地避免损失,从源头上保证建设工程的质量。

施工图审查制度的建立和实施也是许多发达国家确保工程建设质量的成功做法,不少国家均有完善的设计审查制度。我国于1998年开始建设工程施工图审查试点工作。通过审查,在节约投资、发现设计质量隐患和市场违法、违规行为等方面都取得了明显的成效。

凡应当审查而未经审查或者审查不合格的施工图项目,建设行政主管部门不得发放施工许可证,施工图不得交付施工。涉及结构安全性、功能适用性的质量缺陷,设计单位出具联系单等方式提出修复方案,仍应当按照之前的施工图审查程序提交补充审查。

需要指出的是,经过审查的项目,审查机构只负相应的审查责任,但不代替原设计单位应该承担的设计质量责任。

三、施工图审查的内容

房屋建筑和市政基础设施工程施工图审查内容为:(1)是否符合工程建设强制性标准;(2)地基基础和主体结构的安全性;(3)消防安全性;(4)人防工程(不含人防指挥工程)防护安全性;(5)是否符合民用建筑节能强制性标准,对执行绿色建筑标准的项目,还应当审查是否符合绿色建筑标准;(6)勘察设计企业和注册执业人员以及相关人员是否按规定在施工图上加盖相应的图章和签字;(7)法律、法规、规章规定必须审查的其他内容。此外,涉及消防安全性、人防工程(不含人防指挥工程)防护安全性的,由县级以上人民政府有关部门按照职责分工实施监督检查和行政处罚,并将监督检查结果向社会公布。

公路建设项目施工图审查内容为:(1)施工图设计是否达到深度要求,各专业细部设计是否符合有关标准、规范要求;(2)结构安全、运营安全验算情况;(3)施工组织设计的合理性、可行性;(4)交通组织、安全保障措施是否满足要求;(5)预算是否控制在批复概算范围内。

四、与施工图审查有关的责任承担

在《最高人民法院公报》2015年第6期登载的海擎重工机械有限公司与江苏中兴建设有限公司、中国建设银行股份有限公司泰兴支行建设工程施工合同纠纷案中,最高院认为:从事建设工程活动,必须严格执行基本建设程序,坚持先勘察、后设计、再施工的原则。建设单位未提前交付地质勘查报告,施工图设计文件未经过建设主管部门审查批准的,应对于因双方签约前未曾预见的特殊地质条件导致工程质量问题承担主要责任。施工单位应秉持诚实信用原则,采取合理施工方案,避免损失扩大。人民法院应当根据合同约定、法律及行政法规规定的工程建设程序,依据诚实信用原则,合理确定建设单位与施工单位对于建设工程质量问题的责任承担。

施工图审查机构在审图失察情况下的责任承担,应根据国家法律、法规对施工图审查机构的法律要求及结合具体案情来认定。浙江高院(2013)浙民提字第133号认为,设计单位承担了赔偿责任并不必然要求施工图审查机构也要承担赔偿责任,在没有证据证明施工图审查机构违反了法律、法规和工程建设强制性标准的情况下,即使其审图失察,对工程质量事故损失也不承担民事赔偿责任。

五、施工图审查制度的发展趋势

施工图审查制度建立的初衷本是实现施工图质量的双保险,但在具体实施过程中,出现了设计单位过度依赖施工图审查机构、设计单位之间就施工图质量的良性竞争被打破、施工图审查机构责任过大以及施工图审查机构与建设单位的经济腐败等问题。尤其是工程建设项目审批时间作为营商环境评价的重要指标,近年来成为国家简政放权、放管结合、优化服务改革有关工作的重要抓手。

2017年10月,国务院对《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》中有关施工图审查的部分进行了修改,取消了其中“应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查”的规定。2018年3月5日李克强总理在《政府工作报告》中明确提出了“工程建设项目审批时间再压减一半”的要求,而作为占用较多工程建设项目审批时间的施工图审查环节自然要成为改革的重点内容。2018年5月18日,国务院办公厅发布《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》(国办发〔2018〕33号),将北京市、天津市、上海市、重庆市、沈阳市、大连市、南京市、厦门市、武汉市、广州市、深圳市、成都市、贵阳市、渭南市、延安市和浙江省作为工程建设项目审批制度改革试点地区。2018年12月29日,住建部发布《关于修改<房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法>》(住建部令第46号),提出“逐步推行以政府购买服务方式开展施工图设计文件审查”。2019年3月13日,国务院办公厅发布《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(国办发〔2019〕11号)明确提出,“试点地区要进一步精简审批环节,在加快探索取消施工图审查(或缩小审查范围)、实行告知承诺制和设计人员终身负责制等方面,尽快形成可复制可推广的经验”。2019年7月1日,山西省住建厅发布《关于进一步深化施工图审查制度改革 加强勘察设计质量管理的意见(试行)》中亦规定,取消现行的房屋建筑和市政基础设施工程中社会中介机构施工图审查环节,全省图审机构停止承接新业务。以上文件的相继发布,施工图审查从政府行政审查到市场操作、政府监管再到政府购买,最后趋向于取消,似乎预示着其生命周期的完结。