法律变化

一、基本解读
法律变化,指基准日期后国家的法律、法规、规章和政策发生的变化。通常,招标工程以投标截止日前28天为基准日期,非招标工程以合同签订前28天为基准日期。
《2017版施工合同示范文本》通用合同条款11.2约定:“基准日期后,法律变化导致承包人在合同履行过程中所需要的费用发生除11.1[市场价格波动引起的调整]约定以外的增加时,由发包人承担由此增加的费用;减少时,应从合同价格中予以扣减。基准日期后,因法律变化造成工期延误时,工期应予以顺延。因法律变化引起的合同价格或工期调整,合同当事人无法达成一致的,由总监理工程师按4.4[商定或确定]的约定处理。因承包人原因造成工期延误,在工期延误期间出现法律变化的,由此增加的费用和(或)延误的工期由承包人承担。”
类似地,在FIDIC发布的《生产设备与设计建造合同条件》(2017版)第13.6中也对因法律变化而对工期和费用的调整作了约定:“根据以下情形,合同价格应当根据下列变化导致的费用增加或减少而进行调整:(a)工程所在国的法律发生变化(包括施用新的法律,废除或修改现有法律);(b)对本条(a)项中提及法律的司法或政府解释发生变化;(c)基于1.13[遵守法律](a)或(b)下业主或承包商取得的任何许可、准许、执照或批准发生变化;(d)基于1.13[遵守法律](b)款下承包商获得任何许可、准许、执照或批准的资格或条件发生变化。”
在基准日后制定且(或)正式发布的法律会影响承包商履行合同项下的义务。这里的“法律变化”是指本条(a)(b)(c)(d)项下所涉及的任何变化。如果承包商由于法律变化遭受工期延误且(或)导致费用增加,承包商有权根据20.2[费用索赔且(或)延长工期]要求延长工期且(或)支付相应费用。如果由于法律变化导致费用减少,业主有权根据20.2[费用索赔且(或)延长工期]要求减少合同价款”。

二、法律变化导致的合同价款调整
《2013版清单计价规范》9.2对因法律法规变化导致的合同价款调整作出了规定。9.2.1规定:“招标工程以投标截止日前28天,非招标工程以合同签订前28天为基准日,其后国家的法律、法规、规章和政策发生变化引起工程造价增减变化的,发承包双方应当按照省级或行业级建设主管部门或其授权的工程造价管理机构据此发布的规定调整合同价款”。
(一)风险划分的界限——基准日
发承包双方对因法律变化引起价款调整的风险划分是以基准日为界限:因法律变化导致承包人在合同履行中所需要的工程费用发生除物价变化以外的增减时,在基准日之前合同价款不予调整,即其风险由承包人承担,在基准日期之后合同价款予以调整,即其风险由发包人承担。一般而言,招标工程以投标截止日前28天,非招标工程以合同签订前28天为基准日。
(二)法律法规变化引起合同价款调整的原因
发承包双方都是国家法律、法规、规章和政策的执行者,因此,在合同履行过程中,当国家的法律、法规、规章及政策发生变化引起工程造价增加时,发承包双方应当按照省级或行业建设主管部门或其授权的工程造价管理机构据此发布的规定调整合同价款。 
(三)工期延误的,按不利于责任方原则调整
《2013版清单计价规范》9.2.2规定:“因承包人原因导致工期延误,且9.2.1规定的调整时间在合同工程原定竣工时间之后,合同价款调增的不予调整,合同价款调减的予以调整。”相反,如果因发包人原因导致工期延误,且法律变化的时间在合同原定竣工时间之后,则合同价款调增的应予调整,合同价款调减的不予调整。

三、法律变化的主要类型
(一)狭义的法律变化
从狭义上理解,法律变化仅指法律、行政法规的变化。例如,小浪底水利枢纽工程采用FIDIC发布的《生产设备与设计建造合同条件》(2017版)。施工期间,我国出台《劳动法》对工作时间作出如下调整:(1)每周工作时间由6天调整为5天;(2)每周工作时间由原来的48小时改为40小时;(3)每月延长工作时间不得超过36小时。这种新的工作制度大大压缩了承包人的有效工作时间,严重影响了工程的施工进度,对此承包人要求加大人员和设施投入,或者给予工期延长。业主和工程师经向原水利部报告并经原劳动部批准,同意小浪底工程暂停实行每周工作不超过40小时的工作制度,改为实行综合计算工时制和不定时工作制,定期安排休息休假,从而解决了纠纷。
(二)广义的法律变化
从广义上理解,地方法规、部门规章、规范性文件的变化亦可归入法律变化的范畴中,适用施工合同中关于法律变化的约定进行价款调整或工期顺延。例如,2003年10月16日,商务部、公安部、原建设部、交通部发布《关于限期禁止在城市城区现场搅拌混凝土的通知》,明确要求北京等124个城市自2013年12月31日起停止使用现场搅拌混凝土,同时要求各省、自治区、直辖市建设部门尽快编制预拌混凝土预算定额,预拌混凝土的价格按照各省、自治区、直辖市有关定额标准核定的价格计算,因使用预拌混凝土而增加的费用,列入工程造价。因而,对于施工过程中承包人因该《关于限期禁止在城市城区现场搅拌混凝土的通知》而由使用现场搅拌混凝土改为使用预拌混凝土产生的价差应由发包人承担。
同时,不仅法律、法规变化会引起工程造价的增减变化,规章、政策变化也会引起工程造价的增减变化。国务院或发改委、财政部,省级人民政府或省级财政、物价主管部门在其授权范围内,通常以政策文件的方式制定或调整行政事业性收费项目或费率,这些行政事业性收费计入工程造价,当然也应该对合同价款进行调整。
(三)定额标准发生变化,不应属于法律变化
工程定额是指在通常的施工条件和合理劳动组织、合理使用材料及机械的条件下,完成一个常规项目的单位工程合格产品所必须消耗资源的数量标准,是项目施工过程中所投入的人工、机械、材料和资金等社会通常成本。在定额计价模式下,工程造价是以建设行政主管部门颁布的预算定额和相应的配套文件来作为计算工程造价的依据。定额体现了编制时点常规建筑物在合理的劳动组织、合理的材料消耗和机械使用量的前提下分部分项工程的直接费以及人工、材料、机械的社会平均消耗量。《价格法》第3条规定了市场调节价和政府指导价并存的法律制度,作为我国建设工程政府指导价的定额制度应在市场中依法存在,并依法“按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度,指导经营者制定的价格”。司法实践中,市场价因故不能计价时,可以适用政府部门发布的定额价计算相应的工程价款,最高院(2014)民一终字第69号即为典型案例。
有观点认为,在定额标准发生变化的情况下能否相应调整工程价款,应根据双方当事人在施工合同中有无相关约定确定,故不应将定额标准的变化视为法律变化。在最高院(2017)最高法民申3235号中,涉案《工程施工合同》第2条约定的工期为2010年10月15日至2011年7月15日,4.3 b项中约定人工费执行江西省住房和城乡建设厅“赣建价(2009)19号”文,如有新的文件规定按新的文件执行。江西省住房和城乡建设厅于2011年7月1日发布赣建价〔2011〕8号文并自当日起执行。从涉案工程施工的实际情况来看,由于工程延期,实际竣工日在新文件实施之后。故最高院认为,原审法院按照新旧文件加权平均值计算人工费,判令发包人向承包人支付因新文件实施而产生的人工费价差,符合合同约定和本案的实际情况。