竣工验收备案

一、基本解读

竣工验收备案是指建设单位在建设工程竣工验收合格后,将建设工程竣工验收报告和规划、环保、公安消防等部门出具的认可文件或者准许使用文件报工程所在地的县级以上人民政府建设行政主管部门(以下简称备案机关)进行备案的行为。

根据《建设工程质量管理条例》第4条、第43条的规定,国家实行建设工程质量监督管理制度。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》(住建部令第2号)以及《国务院关于取消第二批行政审批项目管理方式的决定》(国发〔2003〕5号)的规定,房屋建筑工程和市政基础设施工程“竣工验收核准”已改为“告知性备案”。

二、竣工验收备案的主体

建设单位是竣工验收备案的主体,建设单位应履行竣工验收备案的法定义务。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》(住建部令第2号)第4条规定:“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内,依照本办法规定,向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门(以下简称备案机关)备案。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》(建质〔2013〕171号)第9条、《建设工程质量管理条例》第49条亦作上述类似规定。最高院(2017)最高法民再97号也认为,根据《建设工程质量管理条例》的规定,申请建设工程竣工验收备案,统一编制整理完成齐全的备案资料并提交给备案机关的主体是建设单位而非施工单位。

根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》(住建部令第2号)第6条、第8条、第11条的规定,备案机关在备案文件收讫后,应予备案;如备案机关在审核时发现有违反质量管理规定或备案文件虚假的行为,备案机关有权责令建设单位停止使用、重新组织竣工验收。

从《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》(住建部令第2号)也可以看出,如建设单位在竣工验收合格之日起15日内未办理竣工验收备案或采取虚假证明文件办理竣工验收备案的,建设单位应承担行政责任甚至刑事责任。

三、竣工验收备案的条件

根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》(住建部令第2号)第5条的规定,竣工验收备案应提交下列文件:(1)工程竣工验收备案表。(2)工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期,施工许可证号,施工图设计文件审查意见,勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件,市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料。(3)法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件。(4)法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件。(5)施工单位签署的工程质量保修书。(6)法规、规章规定必须提供的其他文件。另外,住宅工程还应提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。其中工程竣工验收报告应当包括工程报建日期,施工许可证号,施工图设计文件审查意见,勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件,市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料。因各地建设主管部门的规定不一,具体申请材料应按照各地具体规定执行。

从上述条款可以看出,竣工验收备案所需文件,有的是施工单位提供的,如工程质量保修书、竣工资料;有的是建设单位、施工单位以及其他方共同编制的,如竣工验收报告;有的是相关主管部门出具并由建设单位提交的,如规划、环保、消防的许可或者证明文件。竣工验收备案的主体责任在于建设单位,但竣工验收备案仍需要施工单位等配合。配合竣工验收备案定性为协作义务,其法律依据为《合同法》第60条第2款,“当事人应当遵循诚实信用原则,根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务”。因此,配合竣工验收备案是施工单位的法定协作义务,施工单位应当诚信履行。

目前,法律法规并未规定施工单位不配合办理竣工验收备案的行政法律责任,但施工单位应当承担民事法律责任。施工单位拒绝配合办理竣工验收备案,建设单位可以向施工单位主张的民事法律责任主要有两种:一种是主张违约金或赔偿损失。如最高院(2018)最高法民终207号认为,涉案工程竣工综合验收后,因施工单位不履行协助义务,拒绝配合建设单位完成竣工综合验收及竣工验收备案的相关手续,导致涉案工程无法及时为购房户办理房屋产权证书,因此造成的损失,应由施工单位承担。另一种是主张施工单位移交工程资料、配合办理竣工验收备案。如最高院(2018)最高法民终1115号认为,施工单位在其退场时有义务将其所施工部分的施工资料交付建设单位,并在后续工程完工时配合办理竣工验收及备案手续,判令施工单位于判决生效后30日内向建设单位交付其完成部分相关施工资料,并配合办理竣工验收及备案手续。

对于配合竣工验收备案与支付工程价款的关系。在建设工程施工合同关系中,建设单位的主要合同义务为支付工程价款,施工单位的主要合同义务为按质按期交付合格工程,施工单位配合竣工验收备案的义务为附随义务,建设单位不能因施工单位未配合竣工验收备案而拒绝给付工程价款,除非双方合同另有约定。

四、竣工验收备案行为的定性

实践中多数观点认为,竣工验收备案是备案机关针对特定工程作出的具体行政行为。建设单位向备案机关报告工程完成验收情况,备案机关予以登记备案,备案机关的行为对建设工程的购买人、使用人都产生行政法上的公定力、拘束力、确定力和执行力的法律效力。例如,台州中院(2015)浙台行终字第65号认为,根据《建设工程质量管理条例》的规定,备案机关在竣工验收备案行为中,除了接受建设单位向其报送的房屋竣工验收相关资料外,还要对备案资料进行审查。在审查过程中,如果发现违法情形将责令停止使用,重新组织竣工验收。该竣工验收备案行为是备案机关对建设工程履行监督和管理法定职责所做出的行为,对房地产开发商、购房者的权利义务会产生实质性影响,备案机关的行为系具体行政行为,相对人有权提起行政诉讼。除了该案例明确指出竣工验收备案系备案机关的具体行政行为之外,另有大量案例均将相对人起诉备案机关的竣工验收备案行为列入行政诉讼范畴。

但也有观点认为,备案机关的行为属于档案管理的行为。根据目前法律规定,备案机关不直接参加工程质量验收,只要满足竣工验收备案管理办法规定的条件,即应予以备案。比如,石家庄中院(2017)冀01行终298号认为,原告要求撤销的是建设工程验收备案证明书,该证明书记载的内容只是综合楼项目的验收和备案时间,是对既成事实的证实和说明,并未对原告设定任何权利和义务,该证明书不具有可诉性,不属于行政诉讼受案范围。

五、竣工验收备案与交付条件的关系

《建筑法》第61条规定:“交付竣工验收的建筑工程,必须符合规定的建筑工程质量标准,有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书,并具备国家规定的其他竣工条件。建筑工程竣工经验收合格后,方可交付使用;未经验收或者验收不合格的,不得交付使用。”而《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》(住建部令第2号)第6条等条款规定的是备案机关对备案资料的审核义务,并非规定竣工验收备案为交付条件。该条款的规定与《建筑法》第61条的规定并不冲突。因此,建筑工程交付使用的法定条件为“经验收合格”,而非经竣工验收备案。