城建档案馆

一、基本解读

根据《建设工程文件归档整理规范》(GB/T50328-2014)2.0.16的规定,城建档案馆是指城建档案管理机构,主要负责接收、收集、保管和提供利用本地区城建档案工作。根据《城市建设档案管理规定》(建设部令第90号)第5条的规定,城建档案馆重点接收和管理下列档案资料:(1)各类城市建设工程档案,具体包括工业,民用建筑工程,市政基础设施工程,公用基础设施工程,交通基础设施工程,园林建设、风景名胜建设工程,市容环境卫生设施建设工程和城市防洪、抗震、人防工程的工程资料以及军事工程档案资料中,除军事禁区和军事管理区以外的穿越市区的地下管线走向和有关隐蔽工程的位置图等;(2)建设系统各专业管理部门(包括城市规划、勘测、设计、施工、监理、园林、风景名胜、环卫、市政、公用、房地产管理、人防等部门)形成的业务管理和业务技术档案;(3)有关城市规划、建设及其管理的方针、政策、法规、计划方面的文件,科学研究成果和城市历史、自然、经济等方面的基础资料。

根据《城市建设档案管理规定》第11条的规定,城建档案馆对接收的档案应当及时登记、整理,编制检索工具,做好档案的保管、保护工作,对破损或者变质的档案应当及时抢救。对特别重要的城建档案,城建档案馆应当采取有效措施,确保其安全无损。城建档案馆应当积极开发档案信息资源,并按照国家的有关规定,向社会提供服务。

国务院建设行政主管部门负责全国城建档案管理工作,业务上受国家档案部门的监督、指导。县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内的城建档案管理工作,业务上受同级档案部门的监督、指导。城市的建设行政主管部门应当设置城建档案工作管理机构或者配备城建档案管理人员,负责全市城建档案工作。城市的建设行政主管部门也可以委托城建档案馆负责城建档案工作的日常管理工作。

二、城建档案馆的预验收

根据《城市建设档案管理规定》第2条和《城市建设档案归属与流向暂行办法》(档发字〔1997〕20号)第4条的规定,城建档案是指在城市规划、建设及其管理活动中直接形成的对国家和社会具有保存价值的文字、图纸、图表、声像等各种载体的文件材料,其归属和流向应当符合国家有关档案归属、流向的整体规划和要求,有利于城市规划、建设及其管理的需要,并且能够保障档案形成单位的凭证依据和日常工作的需要。

根据《城市建设档案管理规定》第8条及第9条的规定,对列入城建档案馆档案接收范围的工程,建设单位在组织竣工验收前,应当提请城建档案管理机构对工程档案进行预验收,预验收合格的,城建档案馆会出具工程档案认可文件。只有在取得工程档案认可文件之后,建设单位方可组织工程竣工验收,并且建设行政主管部门在办理竣工验收备案时,应当查验工程档案认可文件。

因此,工程档案的预验收对一些建设工程的竣工验收至关重要,根据《建设工程文件归档整理规范》(GB/T50328-2014)7.0.2的规定,城建档案馆在进行工程档案预验收时,重点验收以下内容:(1)工程档案齐全、系统、完整;(2)工程档案的内容真实、准确地反映工程建设活动和工程实际状况;(3)工程档案已整理立卷,立卷符合本规范的规定;(4)竣工图绘制方法、图式及规格等符合专业技术要求,图面整洁,盖有竣工图章;(5)文件的形成、来源符合实际,要求单位或个人签章的文件,其签章手续完备;(6)文件材质、幅面、书写、绘图、用墨、托裱等符合要求。

三、归档文件的质量要求

根据《建设工程文件归档整理规范》(GB/T50328-2014)第4.2条的规定,归档文件必须符合以下质量要求:(1)归档的工程文件应为原件;(2)工程文件的内容及其深度必须符合国家有关工程勘察、设计、施工、监理等方面的技术规范、标准和规程;(3)工程文件的内容必须真实、准确,与工程实际相符合;(4)工程文件应采用耐久性强的书写材料,如碳素墨水、蓝黑墨水,不得使用易褪色的书写材料,如红色墨水、纯蓝墨水、圆珠笔复写纸、铅笔等;(5)工程文件应字迹清楚,图样清晰,图表整洁,签字盖章手续完备;(6)工程文件中文字材料幅面尺寸规格宜为A4幅面(297mm×210mm),图纸宜采用国家标准图幅;(7)工程文件的纸张应采用能够长期保存的韧力大、耐久性强的纸张,图纸一般采用蓝晒图,竣工图应是新蓝图,计算机出图必须清晰,不得使用计算机出图的复印件;(8)所有竣工图均应加盖竣工图章。竣工图章的基本内容应包括“竣工图”字样、施工单位、编制人、审核人、技术负责人、编制日期、监理单位、监理工程师及总监理工程师等。

四、建设单位的责任

根据《建设工程文件归档整理规范》(GB/T50328-2014)3.0.4的规定,建设单位应按下列流程开展工程文件的整理、归档、验收、移交等工作:(1)在工程招标及与勘察、设计、施工、监理等单位签订协议、合同时,应对工程文件的套数、费用、质量、移交时间等提出明确要求;(2)收集和整理工程准备阶段、竣工验收阶段形成的文件,并应进行立卷归档;(3)负责组织、监督和检查勘察、设计、施工、监理等单位的工程文件的形成、积累和立卷归档工作,也可委托监理单位监督、检查工程文件的形成、积累和立卷归档工作;(4)收集和汇总勘察、设计、施工、监理等单位立卷归档的工程档案;(5)在组织工程竣工验收前,应提请当地的城建档案管理机构对工程档案进行预验收,未取得工程档案验收认可文件,不得组织工程竣工验收;(6)对列入城建档案馆(室)接收范围的工程,工程竣工验收后3个月内,向当地城建档案馆(室)移交一套符合规定的工程移交。

另外,根据《城市建设档案管理规定》第6条和第7条的规定,建设单位还应承担以下责任:(1)凡建设工程档案不齐全的,建设单位应当限期补充;(2)对改建、扩建和重要部位维修的工程,建设单位应当组织设计、施工单位据实修改、补充和完善原建设工程档案,凡结构和平面布置等改变的,应当重新编制建设工程档案,并在工程竣工后3个月内向城建档案馆报送;(3)对停建、缓建工程的档案,则暂由建设单位保管;(4)撤销单位的建设工程档案,应当向上级主管机关或者城建档案馆移交。

最后,根据《城市建设档案管理规定》第13条的规定,建设单位或城建档案馆工作人员应当按照《城市建设档案管理规定》的相关规定对工程档案进行归档、报送、移交和保存等,如建设单位无故延期或者不按照规定归档、报送,或者涂改、伪造档案,或者档案工作人员玩忽职守,造成档案损失的,则直接负责的主管人员或者其他直接责任人员会被建设行政主管部门依法给予行政处分;构成犯罪的,还会被司法机关依法追究刑事责任。

五、当对工程实际竣工状态产生争议时,应当采信城建档案馆存档的图纸还是应当采信从施工单位调取的图纸

成都中院(2018)川01民终13352号认为,《城市建设档案管理规定》第6条规定:“建设单位应当在工程竣工验收后三个月内,向城建档案馆报送一套符合规定的建设工程档案。凡建设工程档案不齐全的,应当限期补充……”《国家基本建设委员会关于编制基本建设工程竣工图的几项暂行规定》规定:“三、编制竣工图的形式和深度,应根据不同情况,区别对待:……(2)凡在施工中,虽有一般性设计变更,但能将原施工图加以修改补充作为竣工图的,可不重新绘制,由施工单位负责在原施工图(必须是新蓝图)上注明修改的部分,并附以设计变更通知单和施工说明,加盖‘竣工图’标识后,即作为竣工图……(4)竣工图一定要与实际情况相符……六、大中型建设项目和城市住宅小区建设的竣工图,不得少于两套,一套移交生产使用单位保管,一套交有关主管部门或技术档案部门长期保存……”依照上述规定,交由城建档案馆备案的竣工图应当为与实际情况相符的最终的验收竣工图,故本案中应采用城建档案馆竣工图对涉案墙体是否应当拆除予以认定。至于城建档案馆中存档的图纸是否与客观实际不相符合,涉案小区的建设单位是否存在二次竣工后未向城建档案馆报送最终图纸的行为,不属于本案审理范围。

根据此判决书的表述,在司法实践中,法院可能倾向于认为交由城建档案馆备案的竣工图应当为与实际情况相符的最终的验收竣工图,在之后双方对建设工程的竣工状态产生争议时,原则上应采信交由城建档案馆备案的竣工图。

六、如果施工合同约定以建设工程档案预验收作为支付部分工程款的条件,承包方只需要取得城建档案馆出具的同意验收的证明,付款条件即已成就,发包方无权以承包方未向城建档案馆提交涉案工程办理房地产权证所需的全部材料为由拒绝支付工程款

中山中院(2016)粤20民终707号认为,根据承包方与发包方于2014年12月30日签订的涉案协议书第6条的约定,发包方支付双方约定的300万元工程款的条件是城建档案馆出具涉案工程档案的验收证明,以确保发包方所需要递交办理涉案建设工程档案的数据齐全。即双方已明确发包方支付约定的300万元工程款的条件是承包方向城建档案馆提交涉案工程所需的档案资料,而证明承包方提交的档案资料是否符合要求的判断标准为城建档案馆出具的验收证明。现城建档案馆就涉案工程的档案验收问题已于2015年5月20日出具了中城档验(2015)028号建设工程档案专项验收意见书,载明涉案工程档案资料符合归档要求,同意验收。根据本院向城建档案馆所作的调查可知,城建档案馆确认其出具的上述验收意见书即属于中山市《建设工程档案预验收程序》第3条第4项所规定的预验收中提交的工程档案合格、符合归档要求后该档案馆所出具的工程档案认可文件。而根据上述中山市《建设工程档案预验收程序》第5条的规定可知,建设单位在取得城建档案馆出具的工程档案认可文件后,方可组织工程进行竣工验收。由此可见,建设工程档案预验收与建设工程竣工验收属于前后衔接的两个不同的程序,建设工程档案预验收在前,而建设工程竣工验收在后。现城建档案馆已为涉案工程出具了档案验收证明,认可了涉案工程向该档案馆提交的档案资料合格,符合其归档要求,因此承包方请求发包方支付约定的300万元工程款的条件已成就,发包方未按约定全额支付300万元的工程款,其行为已构成违约。发包方关于承包方需向城建档案馆提交涉案工程办理房地产权证所需的全部材料后其才负有支付涉案的300万元工程款的主张,不仅违反了双方在协议书中对于付款条件的约定,同时亦与城建档案预验收程序仅为办理建设工程权属证书的阶段性程序的事实不相符。

七、虽然建设单位是办理预验收的法定主体,但是双方当事人仍可以另行约定由施工单位办理预验收

长沙中院(2015)长中民三终字第04155号认为,根据《城市建设档案管理规定》第8条的规定,列入城建档案馆档案接收范围的工程,建设单位在组织竣工验收前,应当提请城建档案管理机构对工程档案进行预验收。施工单位与建设单位在《建设工程施工合同》中约定,由施工单位向建设单位提交《建设工程竣工档案初验认可证》,故双方约定由施工单位办理《建设工程竣工档案初验认可证》。虽然双方当事人的约定与《城市建设档案管理规定》并不一致,但长沙市城建档案馆准许施工单位办理《建设工程竣工档案初验认可证》,同时长沙市城建档案馆的工作人员答复,在实践操作过程中,一般由施工单位提交相关材料并负责整改。故在此问题上应遵从双方当事人的约定,由施工单位负责办理初验认可证。

八、施工单位无权作为适格原告就档案验收违法行为对城建档案馆提起行政诉讼

宿州中院(2018)皖13行终111号认为,《行政诉讼法》第49条第1项规定,原告是符合本法第25条规定的公民、法人或者其他组织。《行政诉讼法》第25条第1款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。所谓“利害关系”,也就是有可能受到行政行为的不利影响。本案中泉州某公司所起诉的行为是宿州市住建委城建档案管理行为。《建设工程质量管理条例》第19条规定,建设单位应当严格按照国家有关档案管理的规定,及时收集、整理建设项目各环节的文件资料,建立、健全建设项目档案,并在建设工程竣工验收后,及时向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案。《城市建设档案管理规定》第8条规定,列入城建档案馆接收范围的工程,建设单位在组织竣工验收前,应当提请城建档案管理机构对工程档案进行预验收,预验收合格后,由城建档案管理机构出具工程档案认可文件。从上述规定可以看出,城市建设档案管理是建设行政主管部门加强建设工程质量管理的一个重要措施,其行政相对人是建设单位,而非施工单位。泉州某公司作为施工单位,城市档案管理行为对其权利、义务不产生实际影响,其与被诉行政行为没有利害关系,不具备本案的原告主体资格,依法应驳回其起诉。关于泉州二建公司上诉认为被诉行政行为影响其取得竣工结算款,泉州二建公司是否取得竣工结算款是其与建设单位华人公司之间的民事合同纠纷,其可以依法另行主张权利。