建设工程质量监督机构

一、基本解读

建设工程质量监督机构是指接受县级以上地方人民政府建设主管部门或有关部门委托,经省级人民政府建设主管部门或国务院有关部门考核认定,依据国家的法律、法规和工程建设强制性标准,对工程建设实施过程中各参建责任主体和有关单位的质量行为及工程实体质量进行监督管理的具有独立法人资格的单位。

建设工程质量监督机构属于事业单位,可根据监督对象的不同分为两大类:从事房屋建筑和市政基础设施工程的建设工程质量监督机构,由建设行政主管部门负责管理;从事水利、化工、交通等专业工程的建设工程质量监督机构,由政府相关部门负责管理。建设工程质量监督机构一般分为总站和站两级,站级一般负责质量监督工作的具体实施。建设工程领域“质监站”的称谓一般指房屋建筑和市政基础设施工程领域的站级建设工程质量监督机构。

二、建设工程质量监督机构的权力来源、历史渊源与准入要求

(一)建设工程质量监督机构的权力来源

根据《建设工程质量管理条例》第43条第1款、第46条第1款的规定,我国实行建设工程质量监督管理制度,建设行政主管部门及有关部门具有建设工程质量监管权,可以委托建设工程质量监督机构具体实施建设工程质量监督管理工作。

根据《建设工程质量管理条例》第43条第2款、第46条第2款的规定,建设工程质量监管根据监督对象的不同分为两大类,铁路、交通、水利等有关部门负责专业工程的质量监管,建设行政主管部门负责其他工程的质量监管;建设工程质量监督亦据此分为两大类,其中房屋建筑和市政基础设施工程质量监督机构由建设行政主管部门负责,专业工程质量监督机构由政府有关部门负责。

(二)建设工程质量监督机构的历史渊源

建设工程质量监督机构由来已久,早在1984年颁布的《国务院关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》(国发〔1984〕123号,现已失效)第16条就要求按城市建立工程质量监督机构,对本地区的工程质量进行监督检查。

1986年颁布的国家计委、中国人民建设银行《关于工程质量监督机构监督范围和取费标准的通知》(计建设〔1997〕1546号)第2条规定,民用建设项目和市政工程建设项目由地方质量监督机构负责监督检查,工业交通相关建设项目由项目隶属的有关工交主管部门的质量监督机构负责监督检查,初步建立了房屋建筑和市政基础设施工程和专业工程质量监管相分离的工程质量监督体系。

(三)建设工程质量监督机构及人员的准入要求

关于建设工程质量监督机构及人员的考核,根据《建设工程质量管理条例》第46条第2款、《建设工程质量监督机构和人员考核管理办法》(建质〔2007〕184号)第5条的规定,建设工程质量监督机构及人员均需要经过相关部门考核,考核合格后方可实施质量监督;国务院建设行政主管部门对全国建设工程质量监督机构和人员考核工作实施统一监督管理;铁路、交通、水利、信息、民航等国务院有关部门按照国务院规定的职责分工对所属的专业工程质量监督机构和人员实施考核管理;省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门对本行政区域内建设工程质量监督机构和人员进行考核管理和业务指导。

此外,关于房屋建筑和市政基础设施工程领域监督机构及人员的具体考核办法,《建设工程质量监督机构和人员考核管理办法》第三章明确了房屋建筑和市政基础设施工程领域的考核期限(对监督机构每三年进行一次验证考核,对监督人员每两年进行一次岗位考核)、主要内容、合格标准等,部分省级建设主管部门进一步制定了实施细则(如《河南省建设工程质量监督机构和人员考核管理实施细则》)。对于专业工程领域监督机构及人员的具体考核办法,《建设工程质量监督机构和人员考核管理办法》第15条要求国务院相关主管部门参照此办法制定。但部分地区将考核工作交给了建设工程质量监督机构来实施,如《河南省住房和城乡建设厅关于全省建设工程质量监督机构考核认定工作有关问题的通知》(豫建建〔2015〕5号)中规定,我厅对全省建设工程质量监督机构不再进行考核认定,将此项工作交由河南省建设工程质量监督总站具体组织实施。

关于建设工程质量监督机构及人员的其他准入条件,《建设工程质量监督机构和人员考核管理办法》第6~8条以及《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》(住建部令第5号)第12条、第13条分别规定了建设工程质量监督机构、监督人员、监督机构负责人需要具备的其他基本条件。

三、建设工程质量监督机构的层级设置、职责内容与工作流程

(一)建设工程质量监督机构的层级设置

根据《建设工程质量管理条例》第43条第3款、《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第3条等规定,国务院相关部门负责全国的工程质量监管,县级以上地方人民相关部门负责本行政区域内的建设工程质量监管。据此,除在国家级监管职能归口住建部工程质量安全监管司外,各行政区域内部均会设置建设工程质量监督机构,但具体层级设置各地有所不同,例如,北京市设置了市(总站)、区两级建设工程质量监督机构,湖南省设置了省(总站)、市两级,但浙江省则设市(总站)、区两级;此外,部分地区的建设工程质量监督机构与安全监督机构合并。

以北京市房屋建筑和市政基础设施工程领域的建设工程质量监督机构为例,北京市住房和城乡建设委员会于2018年印发了《北京市房屋建筑和市政基础设施工程质量监督工作规定》(京建法〔2018〕2号),确立了市、区两级建设行政主管部门分别委托建设工程质量监督机构负责本行政区域内的两级建设工程质量监督体系:北京市建设工程安全质量监督总站受北京市建设行政主管部门委托,负责全市房屋、市政和轨道交通建设工程施工现场安全质量专项执法工作,实施房屋、市政和轨道交通建设工程安全质量行政处罚;各区建设工程安全质量监督站受各区建设行政主管部门委托,负责辖区内的建设工程质量监督具体工作。

(二)建设工程质量监督机构的职责内容与工作流程

关于建设工程质量监督机构的职责内容,根据《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第5条的规定,工程质量监督管理应当包括下列工作内容:执行法律法规和工程建设强制性标准的情况;抽查涉及工程主体结构安全和主要使用功能的工程实体质量;抽查工程质量责任主体和质量检测等单位的工程质量行为;抽查主要建筑材料、建筑构配件的质量;对工程竣工验收进行监督;组织或者参与工程质量事故的调查处理;定期对本地区工程质量状况进行统计分析;依法对违法违规行为实施处罚(一般是以建设主管部门的名义进行)。上述管理内容也是建设工程质量监督机构的职责内容,其中总站级建设工程质量监督机构主要侧重于指导下级建设工程质量监督机构的工作,下级建设工程质量监督机构负责具体工作的实施。

关于建设工程质量监督机构的工作流程,根据《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第6条的规定,对工程项目实施质量监督,应当依照下列程序进行:受理建设单位办理质量监督手续(实践中,办理工程质量监督手续列为申领施工许可证条件之一);制订工作计划并组织实施;对工程实体质量、工程质量责任主体和质量检测等单位的工程质量行为进行抽查、抽测;监督工程竣工验收,重点对验收的组织形式、程序等是否符合有关规定进行监督;形成工程质量监督报告;建立工程质量监督档案。部分地区(如北京市、上海市、苏州市等)已建立辖区内统一的质量监督信息工作平台,便于对工程项目质量进行动态监督管理。

此外,部分地区对于建设工程质量监督机构的职责内容与工作流程进行了细化。以北京市为例,《北京市房屋建筑和市政基础设施工程质量监督工作规定》就规定了监督抽查频次、监督人员数量、监督的中止及终止等问题。

以北京市为例,根据《北京市房屋建筑和市政基础设施工程质量监督工作规定》第11~15条、第18条、第26条、第28条的规定,建设工程质量监督机构具有以下监督职权:应对工程项目进行监督抽查,并委托有资质的质量检测单位进行监督抽样检测,此外,还应根据监理单位的报告及其他主体的投诉举报进行调查、处理;发现违法违规情形的,应当责令责任单位立即整改,依法进行查处,并向同级建设行政主管部门报告;还应定期汇总违法违规行为,并定期通报;建设单位整改合格后,建设工程质量监督机构应当进行复查;应对工程竣工验收进行现场监督,发现违法违规行为的,责令改正;工程竣工验收合格后,建设工程质量监督机构应向工程竣工验收备案机关提交工程质量监督报告。

(三)建设工程质量监督机构的监督后果及异议救济途径

根据上述职责内容,建设工程质量监督机构的监督后果主要包括:责令整改、依法查处。根据《行政处罚法》第18条的规定,委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。如果对建设工程质量监督机构的行政行为不服的,可以相应建设行政主管部门为对象,依法申请行政复议或提起行政诉讼寻求救济。以北京市为例,实践中建设工程质量监督机构并不以自己的名义对外出具整改通知、行政处罚通知等文件,均以建设行政主管部门的名义出具并加盖建设行政主管部门公章。

四、建设工程质量监督机构及人员的质量监督责任

以北京市为例,根据《北京市房屋建筑和市政基础设施工程质量监督工作规定》第30条、第31条的规定,建设工程质量监督机构和监督人员应当依法承担工程质量监督责任;监督人员有玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等情形,构成犯罪的,依法追究刑事责任,尚不构成犯罪的,由其所在单位或上级主管部门依法给予行政处分;但已依法履行工程质量监督职责并符合相应情形的,不承担责任。