工程质量事故

一、基本解读

工程质量事故是指由于建设、勘察、设计、施工、监理等单位违反工程质量有关法律法规和工程建设标准,使工程产生结构安全、重要使用功能等方面的质量缺陷,造成人身伤亡或者重大经济损失的事故。

二、工程质量事故等级

因不同领域的建设工程由不同行政主管部门进行管理,下文以房屋建筑和市政基础设施工程、水利工程和铁路建设工程三个领域的建设工程为例,对工程质量事故等级进行说明。

1.房屋建筑和市政基础设施工程质量事故等级。根据住建部《关于做好房屋建筑和市政基础设施工程质量事故报告和调查处理工作的通知》(建质〔2010〕111号)的规定,房屋建筑和市政基础设施工程质量事故分为4个等级:(1)特别重大事故,是指造成30人以上死亡,或者100人以上重伤,或者1亿元以上直接经济损失的事故;(2)重大事故,是指造成10人以上30人以下死亡,或者50人以上100人以下重伤,或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故;(3)较大事故,是指造成3人以上10人以下死亡,或者10人以上50人以下重伤,或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故;(4)一般事故,是指造成3人以下死亡,或者10人以下重伤,或者100万元以上1000万元以下直接经济损失的事故。没有造成人员伤亡,直接经济损失没有达到100万元,但是社会影响恶劣的工程质量问题,参照《关于做好房屋建筑和市政基础设施工程质量事故报告和调查处理工作的通知》的有关规定执行。

2.水利工程质量事故等级。根据水利部《水利工程质量事故处理暂行规定》(水利部令第9号)的规定,水利工程质量事故分为四个等级:(1)一般质量事故,指对工程造成一定经济损失,经处理后不影响正常使用并不影响使用寿命的事故;(2)较大质量事故是指对工程造成较大经济损失或延误较短工期,经处理后不影响正常使用但对工程寿命有一定影响的事故;(3)重大质量事故是指对工程造成重大经济损失或较长时间延误工期,经处理后不影响正常使用但对工程寿命有较大影响的事故;(4)特大质量事故是指对工程造成特大经济损失或长时间延误工期,经处理后仍对正常使用和工程寿命造成较大影响的事项。具体划分标准如下图:

注:(1)直接经济损失费用为必需条件,其余两项主要适用于大中型工程;

(2)小于一般质量事故的质量问题称为质量缺陷。

3.铁路建设工程质量事故等级。根据铁道部《铁路建设工程质量事故处理规定》(铁建设〔2003〕48号)的规定,铁路建设工程质量事故等级分为四个等级:(1)具有下列情形之一者,属工程质量特别重大事故:①直接经济损失1000万元及以上;②一次死亡10人及以上;③直接导致运营线路发生行车安全特别重大事故或对运输生产和安全产生重大影响。(2)具有下列情形之一者,属工程质量重大事故:①直接经济损失300万元及以上,1000万元以下;②死亡3人及以上,10人以下;③直接导致运营线路发生行车安全重大事故或对运输生产和安全产生很大影响。(3)具有下列情形之一者,属工程质量大事故:①直接经济损失30万元及以上,300万元以下;②死亡1人及以上,3人以下;③直接导致运营线路发生行车安全大事故、险性事故或对运输生产和安全产生较大影响。(4)具有下列情形之一者,属工程质量一般事故:①直接经济损失30万元以下;②直接导致运营线路发生一般事故,或对运输生产和安全产生影响。

三、工程质量事故的处理程序

(一)房屋建筑和市政基础设施工程质量事故的处理程序

1.事故报告。工程质量事故发生后,事故现场有关人员应当立即向工程建设单位负责人报告;工程建设单位负责人接到报告后,应于1小时内向事故发生地县级以上人民政府建设主管部门及有关部门报告。情况紧急时,事故现场有关人员可直接向事故发生地县级以上人民政府建设主管部门报告。建设主管部门接到事故报告后,应当依照下列规定上报事故情况,并同时通知公安、监察机关等有关部门:(1)较大、重大及特别重大事故逐级上报至国务院建设主管部门,一般事故逐级上报至省级人民政府建设主管部门,必要时可以越级上报事故情况。(2)建设主管部门上报事故情况,应当同时报告本级人民政府;国务院建设主管部门接到重大和特别重大事故的报告后,应当立即报告国务院。(3)建设主管部门逐级上报事故情况时,每级上报时间不得超过2小时。

2.事故调查。建设主管部门应当按照有关人民政府的授权或委托,组织或参与事故调查组对事故进行调查,并履行下列职责:核实事故基本情况,包括事故发生的经过、人员伤亡情况及直接经济损失;核查事故项目基本情况,包括项目履行法定建设程序情况、工程各参建单位履行职责的情况;依据国家有关法律法规和工程建设标准分析事故的直接原因和间接原因,必要时组织对事故项目进行检测鉴定和专家技术论证;认定事故的性质和事故责任;依照国家有关法律法规提出对事故责任单位和责任人员的处理建议;总结事故教训,提出防范和整改措施;提交事故调查报告。事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。

3.事故处理。建设主管部门应当依据有关人民政府对事故调查报告的批复和有关法律法规的规定,对事故相关责任者实施行政处罚。处罚权限不属本级建设主管部门的,应当在收到事故调查报告批复后15个工作日内,将事故调查报告(附具有关证据材料)、结案批复、本级建设主管部门对有关责任者的处理建议等转送有权限的建设主管部门。建设主管部门应当依据有关法律法规的规定,对事故负有责任的建设、勘察、设计、施工、监理等单位和施工图审查、质量检测等有关单位分别给予罚款、停业整顿、降低资质等级、吊销资质证书其中一项或多项处罚,对事故负有责任的注册执业人员分别给予罚款、停止执业、吊销执业资格证书、终身不予注册其中一项或多项处罚。

(二)水利工程质量事故的处理程序

1.事故报告。发生质量事故后,项目法人必须将事故的简要情况向项目主管部门报告。项目主管部门接事故报告后,按照管理权限向上级水行政主管部门报告。一般质量事故向项目主管部门报告,较大质量事故逐级向省级水行政主管部门或流域机构报告,重大质量事故逐级向省级水行政主管部门或流域机构报告并抄报水利部,特大质量事故逐级向水利部和有关部门报告。发生(发现)较大、重大和特大质量事故,事故单位要在48小时内向《水利工程质量事故处理暂行规定》第9条所规定单位写出书面报告;突发性事故,事故单位要在4小时内电话向上述单位报告。

2.事故调查。一般事故由项目法人组织设计、施工、监理等单位进行调查,调查结果报项目主管部门核备。较大质量事故由项目主管部门组织调查组进行调查,调查结果报上级主管部门批准并报省级水行政主管部门核备。重大质量事故由省级以上水行政主管部门组织调查组进行调查,调查结果报水利部核备。特大质量事故由水利部组织调查。事故调查组的主要任务:查明事故发生的原因、过程、财产损失情况和对后续工程的影响;组织专家进行技术鉴定;查明事故的责任单位和主要责任者应负的责任;提出工程处理和采取措施的建议;提出对责任单位和责任者的处理建议;提交事故调查报告。事故调查组提交的调查报告经主持单位同意后,调查工作即告结束。事故调查费用暂由项目法人垫付,待查清责任后,由责任方负担。

3.事故处理。发生质量事故,必须针对事故原因提出工程处理方案,经有关单位审定后实施。一般事故由项目法人负责组织有关单位制订处理方案并实施,报上级主管部门备案。较大质量事故由项目法人负责组织有关单位制订处理方案,经上级主管部门审定后实施,报省级水行政主管部门或流域机构备案。重大质量事故由项目法人负责组织有关单位提出处理方案,征得事故调查组意见后,报省级水行政主管部门或流域机构审定后实施。特大质量事故由项目法人负责组织有关单位提出处理方案,征得事故调查组意见后,报省级水行政主管部门或流域机构审定后实施,并报水利部备案。事故处理需要进行设计变更的,需原设计单位或有资质的单位提出设计变更方案。需要进行重大设计变更的,必须经原设计审批部门审定后实施。事故部位处理完成后,必须按照管理权限经过质量评定与验收后,方可投入使用或进入下一阶段施工。对工程事故责任人和单位需进行行政处罚的,由县以上水行政主管部门或经授权的流域机构按照规定的权限进行处罚。特大质量事故和降低或吊销有关设计、施工、监理、咨询等单位资质的处罚,由水利部或水利部会同有关部门进行处罚。构成犯罪的,移送司法机关依法处理。

(三)铁路建设工程质量事故的处理程序

1.事故报告。工程质量事故发生后,事故发生单位必须在12小时之内向建设管理单位报告,并通知有关单位和质量监督机构。建设管理单位必须在事故发生后24小时内向铁路建设主管部门提出书面报告。由于工程质量事故导致运营线路发生行车安全事故或对运输生产造成一定影响,事故发生所在铁路局除按规定报告外,同时要报铁路建设主管部门。已交付运营的线路,要通知原项目建设管理、勘察设计、施工、监理单位。

2.事故调查。铁路建设工程质量事故发生后,施工单位现场负责人应立即采取有效措施,抢救人员,防止事故扩大,并保护事故现场。建设管理单位接到报告后应立即赴现场,领导组织事故抢险和调查处理。由于工程质量原因导致运营线路发生行车安全事故,由所在铁路局组织采取有效措施,抢救人员,尽快恢复通车,防止事故扩大,并保护事故现场。铁路建设工程质量事故处理实行分级管理制度:(1)工程质量特别重大事故的调查处理按照国务院有关规定办理。(2)工程质量重大事故由建设管理单位调查并提出处理意见,由国务院铁路行政主管部门批复。(3)工程质量大事故由建设管理单位组织调查处理,并报国务院铁路行政主管部门备案。工程质量重大、大事故涉及单位对事故调查处理意见不一致时,可直接向国务院铁路行政主管部门提出事故调查处理报告,由国务院铁路行政主管部门审查裁决。(4)工程质量一般事故由建设管理单位调查处理。国务院铁路行政主管部门认为有必要调查处理的工程质量事故,由国务院铁路行政主管部门或其授权有关部门组织调查。建设管理单位接到事故报告后,要尽快成立工程质量事故调查组,建设管理单位担任组长,施工、勘察设计、监理及有关单位为成员单位。质量监督机构参与事故调查。事故调查组根据调查工作需要,可邀请其他单位的人员参加,也可以聘请专家进行技术鉴定和财产损失评估。工程质量事故调查组的主要职责:查明事故发生的过程、人员伤亡、直接经济损失情况和原因;组织技术鉴定;查明事故性质、责任单位、责任人;提出工程处理方案;提出防止类似事故再次发生的要求;对事故责任单位、责任人提出处理建议;提出事故调查报告。

3.事故处理。工程处理方案必须经有关单位审定后,方可实施。事故处理需要进行变更设计的,按有关规定进行审批。工程质量事故处理完成后,必须经过验收合格后,方可投入使用。铁路建设项目管理、勘察设计、施工、监理单位依法对工程质量事故承担的责任,依次可分为全部责任、主要责任、重要责任、次要责任和无责任。事故责任认定为全部责任的单位,承担事故的全部直接经济损失。事故责任认定为主要责任的单位,承担直接经济损失的50%以上;事故责任认定为重要责任的单位,承担事故直接经济损失的50%以下;事故责任认定为次要责任的单位,承担事故直接经济损失的30%以下。对造成工程质量大事故以上等级的事故责任单位,按企业资质管理规定进行资质处罚。对造成工程质量大事故以上等级,并负有全部责任、主要责任、重要责任的单位,按有关规定处以暂停投标资格的处罚。依据《建设工程质量管理条例》,对质量事故直接责任单位的负责人、直接责任人给予处罚。触犯刑法的,移送司法机关追究刑事责任。负有直接责任的注册建筑师、注册结构工程师、注册岩土工程师、监理工程师等执业人员,按有关规定处以停止执业、吊销执业资格证书、终身不予注册等处罚。对工程质量事故隐瞒不报、谎报或者拖延报告期限,故意破坏事故现场或者弄虚作假、提供假资料,不按规定进行调查处理的有关单位主要负责人给予行政处罚,触犯刑法的,由司法机关依法追究刑事责任。

四、工程质量事故的责任承担

因工程质量事故造成人员伤亡和重大经济损失,责任主体将同时面临民事责任、行政责任和刑事责任的追究。

(一)民事责任

工程质量事故涉及建设工程参与人和第三人的人身、财产损害,责任主体承担责任的归责原则和方式不同。

1.在建设工程参与人内部之间,适用过错责任归责原则由责任人按过错程度承担责任。例如,台州中院(2013)浙台民终字第614号认为,基坑维护设计人是造成基坑局部倒塌事故的重要原因单位,勘察人、总承包人、基坑维护监测人、监理人均是造成事故的原因单位,判令上述责任人按过错程度分别赔偿发包人。又如,南京中院(2014)宁民终字第3574号认为,发包人采购的水泥存在质量问题引发工程质量事故,造成承包人加固工程损失,判令发包人向承包人赔偿损失。

2.工程质量事故造成第三人损害的,由建设参与人等承担侵权责任。《侵权责任法》第86条规定:“建筑物、构筑物或者其他设施倒塌造成他人损害的,由建设单位与施工单位承担连带责任。建设单位、施工单位赔偿后,有其他责任人的,有权向其他责任人追偿。因其他责任人的原因,建筑物、构筑物或者其他设施倒塌造成他人损害的,由其他责任人承担侵权责任。”对于正在施工、尚未交付的建设工程发生质量事故致第三人损害的,应由施工人向受害人承担管理人的赔偿责任后,再由施工人向其他责任人追偿。《侵权责任法》第85条规定:“建筑物、构筑物或者其他设施及其搁置物、悬挂物发生脱落、坠落造成他人损害,所有人、管理人或者使用人不能证明自己没有过错的,应当承担侵权责任。所有人、管理人或者使用人赔偿后,有其他责任人的,有权向其他责任人追偿。”

(二)行政责任

《建筑法》和《建设工程质量管理条例》对建设、勘察、设计、施工、监理单位的具体违法行为规定了责令停止施工、责令改正、罚款、没收违法所得、责令停业整顿、降低资质、吊销资质证书等惩罚形式。其中,对于建设单位的惩罚主要是罚款,既有第54条、第56条、第59条直接规定了罚款金额,也有第55条、第57条、第58条规定按工程合同价款百分比进行罚款,最高比例是第58条规定的按工程合同价款4%以下罚款。对勘察、设计单位的违法行为造成工程质量事故的,第63条第2款规定责令停业整顿,降低资质等级;情节严重的,吊销资质证书。对施工单位、监理单位的违法行为,第64条、第65条均规定了情节严重的,责令停业整顿、降低资质等级或者吊销资质证书等惩罚形式。另外,《建设工程质量管理条例》第77条规定:“建设、勘察、设计、施工、工程监理单位的工作人员因调动工作、退休等原因离开该单位后,被发现在该单位工作期间违反国家有关建设工程质量管理规定,造成重大工程质量事故的,仍应当依法追究法律责任。”如南通中院(2015)通中行终字第00066号认为,建设行政主管部门认定承包人存在未按设计图纸施工的事实清楚,对承包人处罚程序合法,罚款59 456.1元量罚适当。

(三)刑事责任

《建筑法》第65、68~74条等规定,对建设、勘察、设计、施工、监理单位等严重违法行为,构成犯罪的,依法追究刑事责任。《建设工程质量管理条例》第74条规定:“建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定,降低工程质量标准,造成重大安全事故,构成犯罪的,对直接责任人员依法追究刑事责任。”《刑法》第137条规定:“建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定,降低工程质量标准,造成重大安全事故的,对直接责任人员,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金;后果特别严重的,处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金。”如湘西自治州中院(2009)州刑一终字第14号认为,涉案施工项目负责人等十余人违反国家规定,降低工程质量标准,造成“凤大公路”堤溪沱江大桥坍塌,致使64人死亡,4人重伤,18人轻伤,直接经济损失3974.73万元的特别严重后果,是该特大生产安全事故的直接责任人,判决驳回上述人员上诉,维持一审对上述人员构成重大安全事故罪和判处有期徒刑5~10年及罚金的判决。工程质量事故除涉嫌工程重大安全事故罪,还可能涉嫌其他犯罪。如《建筑法》第68条第1款规定:“在工程发包与承包中索贿、受贿、行贿,构成犯罪的,依法追究刑事责任;不构成犯罪的,分别处以罚款,没收贿赂的财物,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。”