招标控制价

一、基本解读

根据《2013版清单计价规范》2.0.45的规定,招标控制价是招标人根据国家或省级、行政建设主管部门颁发的有关计价依据和办法,以及拟定的招标文件和招标工程量清单,结合工程具体情况编制的招标工程的最高投标限价。

由于《2013版清单计价规范》于2013年7月1日已开始实施,实施时间比较早,同期及往后出台的文件中更倾向于采用词义更明确的“最高投标限价”一词。如《招标投标法实施条例》第51条规定:“有下列情形之一的,评标委员会应当否决其投标:……(五)投标报价低于成本或者高于招标文件设定的最高投标限价;……”住建部《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》(第16号)第2条第3款规定:“本办法所称工程发承包计价包括编制工程量清单、最高投标限价、招标标底、投标报价,进行工程结算,以及签订和调整合同价款等活动。”此外,《工程建设项目施工招标投标办法》《公路工程建设项目招标投标管理办法》《公路工程造价管理暂行办法》等规章中也都采用“最高投标限价”一词。采用《2013版清单计价规范》编写的相关著作里依旧延续清单计价规范中“招标控制价”一词。[1]新版的造价工程师教材中则将“招标控制价”与“最高投标限价”二词通用,未做严格区分。[2]

国有资金投资的工程建设项目应实行工程量清单计价招标,招标人应编制招标控制价,并应当拒绝高于招标控制价的投标报价;非国有资金投资的建筑工程招标的,可以设有最高投标限价或者招标标底。招标人设有最高投标限价的,应当在招标文件中明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。招标人不得规定最低投标限价。招标控制价应由具有编制能力的招标人或受其委托、具有相应资质的工程造价咨询人编制。工程造价咨询人不得同时接受招标人和投标人对同一工程的招标控制价和投标报价的编制。招标控制价应当依据工程量清单、工程计价有关规定和市场价格信息等编制,对所编制的招标控制价不得进行上浮或下调,应在招标文件中公布,包括公布招标控制价的总价以及各单位工程的分部分项工程费、措施项目费、其他项目费、规费和税金。招标人应将招标控制价及有关资料报送工程所在地或有该工程管辖权的行业管理部门工程造价管理机构备查。招标控制价超过批准的概算时,招标人应将其报原概算审批部门审核。投标人经复核认为招标人公布的招标控制价未按照《2013版清单计价规范》的规定进行编制的,应在招标控制价公布后5天内向招标投标监督机构和工程造价管理机构投诉。工程造价管理机构受理投诉后,应立即对招标控制价进行复查,组织投诉人、被投诉人或其委托的招标控制价编制人等单位人员对投诉问题逐一核对。工程造价管理机构应当在受理投诉的10天内完成复查,特殊情况下可适当延长,并作出书面结论通知投诉人、被投诉人及负责该工程招投标监督的招投标管理机构。当招标控制价复查结论与原公布的招标控制价误差大于3%时,应责成招标人改正。重新公布招标控制价时,若重新公布之日起至原投标截止期不足15天的应延长投标截止期。

二、招标控制价的编制

(一)编制依据

招标控制价的编制依据是在编制招标控制价时需要进行工程量计算、价格确认、工程计价的有关参数的确定等工作时所需的基础性资料。[3]主要包括:

1.《2013版清单计价规范》与专业工程量计量规范;

2.国家或省级、行业建设主管部门颁发的计价定额和计价办法;

3.建设工程设计文件及相关资料;

4.拟定的招标文件及招标工程量清单;

5.与建设项目相关的标准、规范、技术资料;

6.施工现场情况、工程特点及常规施工方案;

7.工程造价管理机构发布的工程造价信息,工程造价信息没有发布的,参考市场价;

8.其他相关资料。

(二)编制内容

建设工程的招标控制价反映的是单位工程费用,各单位工程费用是由分部分项工程费、措施项目费、其他项目费、规费和税金组成。

分部分项工程费根据招标文件中的分部分项工程项目清单及有关要求,按《2013版清单计价规范》有关规定确定综合单价计价。综合单价应按照招标人发布的分部分项工程项目清单的项目名称、工程量、项目特征描述,依据工程所在地区颁发的计价定额和人工、材料、机具台班价格信息等进行组价确定。为使招标控制价与投标报价所包含的内容一致,综合单价中应包括招标文件中要求投标人承担的风险内容及其范围(幅度)所产生的风险费用。

措施项目费中的安全文明施工费应当按国家或省级、行业建设主管部门的规定标准计价,该部分不得作为竞争性费用。对于可计量的措施项目,以“量”计算,即按与分部分项工程项目清单单价相同的方式确定综合单价计价;对于不可计量的措施项目,则以“项”为单位,采用费率法按有关规定综合确定。采用费率法时应确定某项费用的计费基数和费率。

其他项目费包括暂列金额、暂估价、计日工、总承包服务费等。暂列金额由招标人根据工程特点、工期长短,按有关计价规定进行估算,一般可以分部分项工程费的10%~15%为参考。暂估价中专业工程暂估价应分不同专业按有关计价规定估算。暂估价中的材料单价应按照工程造价管理机构发布的工程造价信息中的材料单价计算,工程造价信息为发布的材料单价,其单价参考市场价格估算。计日工中的人工单价应按省级、行业建设主管部门或其授权的工程造价管理机构公布的单价计算。总承包服务费应按省级或行业建设主管部门的规定计算。规费和税金必须按国家或省级、行业建设主管部门的规定计算。

三、招标控制价与标底的关系

标底是招标人对拟建工程的期望价格,也是招标人用来衡量投标人投标报价的基准价格。[4]广义上,标底包括标底价格、标底工期和标底质量等级;狭义上,专指标底价格。在工程招标中,标底不是招标的必备文件。《招标投标法实施条例》第27条第1款规定:“招标人可以自行决定是否编制标底。一个招标项目只能有一个标底。标底必须保密。”如编制了标底,评标时要参考标底对投标人的投标报价进行评判;如无编制标底招标,则称为无标底招标。

招标控制价是推行工程量清单计价过程中对传统标底概念进行界定后所设置的专业术语,它使招标时评标定价的管理方式发生了很大的变化。关于无标底招标、设标底招标及招标控制价招标的利弊对比分析如下:

(一)无标底招标

无标底招标容易出现围标、串标现象,各投标人哄抬价格,给招标人带来投资失控的风险。同时容易出现低价中标后偷工减料,以牺牲工程质量来降低工程成本,或产生先低价中标,后高额索赔等不良后果。

(二)设标底招标

设标底时易发生泄露标底及暗箱操作的现象,失去招标的公平公正性,容易诱发违法违规行为。编制的标底是预期价格,因较难考虑施工方案、技术措施对造价的影响,容易与市场造价水平脱节,不利于引导投标人理性竞争。标底在评标过程的特殊地位使标底价成为左右工程造价的杠杆,不合理的标底会使合理的投标报价在评标中显得不合理,有可能成为地方或行业保护的手段。将标底作为衡量投标人报价的基准,导致投标人为了迎合标底,使招标投标过程反映的不是投标人实力的竞争,而是投标人编制预算文件能力的竞争,或者各种合法或者非法的“投标策略”的竞争。

(三)招标控制价招标

采取招标控制价招标的优点:可以有效地控制投资,防止恶性哄抬报价带来的投资风险,提高了透明度,避免了暗箱操作、寻租等违法活动的产生;投标人可以自主报价、公平竞争,不受标底的左右,符合市场规律;设置了控制上限同时也尽量减少了业主依赖评标基准价的影响。

当然采用招标控制价招标也可能出现一些问题,譬如当招标控制价大大高于市场平均价时,中标后利润就很丰厚,而此时只要投标不超过公布的限额都是有效的投标,从而可能诱导投标人串标、围标;当公布的招标控制价远远低于市场平均价时,就会影响招标效率,可能出现只有1~2人投标或出现无人投标的情况,结果将使招标人不得不修改招标控制价进行二次招标。

四、因合同履行中发现图纸错误而补签造成价款超过招标控制价时协议效力的认定

招标人招标时已发布招标项目的招标控制价,投标人的投标报价符合招标控制价的限价范围,双方按中标价签订合同。合同履行中承包人发现施工图纸和建设实际不符,经核实发现因设计人员错误使用图纸比例尺而造成图纸与实际不符,修正图纸后导致工程内容增加。后双方签订补充合同新增合同价款,总合同价款已超过招标控制价,此时是否应当认定补充合同构成对招标文件的实质更改而无效?对于此类补充合同或协议是否构成对招标文件的实质变更,各地法院的指导意见大多认为因设计变更、建设工程规划指标调整等原因,通过补充协议等形式变更工期、工程价款、工程项目性质的,不应认定为变更了实质性内容。如北京高院《解答》第16条规定,备案的中标合同实际履行过程中,工程因设计变更、规划调整等客观原因导致工程量增减、质量标准或施工工期发生变化,当事人签订补充协议、会谈纪要等书面文件对中标合同的实质性内容进行变更和补充的,属于正常的合同变更,应以上述文件作为确定当事人权利义务的依据。此外,浙江高院《解答》第15条、广东高院《2011意见》第2条、四川高院《解答》第9条等都作了类似的规定。但也有观点认为,此时的补充协议构成了对招标文件的实质更改,应属无效。如剑阁县法院(2017)川0823民初1865号认为,在招标时设有最高投标限价的情况下,承包人中标后因设计图纸错误导致工程量、价款均发生变化,双方通过签订补充合同的方式变更合同的价款不但超过《政府采购法》所限定的不得超过原合同采购金额的10%的规定,亦远远超过招标文件的最高限价,在未修改招标文件、重新进行招标的情况下,双方签订的补充合同,构成对招标文件的实质更改,应认定为无效合同。

五、工程量清单中没有可适用或者类似的工程变更项目,能否运用招标控制价调整变更项目价格

工程施工过程中因工程变更引起已标价工程量清单项目或其工程数量发生变化时,应调整变更项目价格。在已标价工程量清单没有适用也没有类似于变更项目的情况下,根据《2013版清单计价规范》9.3.1的规定,此时应由承包人根据变更工程资料、计量规则和计价办法、工程造价管理机构发布的信息价格和承包人报价浮动率提出变更工程项目的单价,并应报发包人确定后调整。此处的报价浮动率存在两种不同计算方法:对于招标工程,可以中标价与招标控制价的比值来计算报价浮动率;而对于非招标工程,可以采用报价值与施工图预算的比值来计算报价浮动率。

对于工程量清单中没有可适用或者类似的工程变更项目,可结合招标控制价与中标价考虑变更项目报价的浮动率,经发包人确定后形成变更项目的调整价格。

[1]全国造价工程师执业资格考试培训教材编审委员会:《建设工程计价》,中国计划出版社2017年版,第174页。徐广舒主编:《建筑工程计量与计价》(第二版),化学工业出版社2017年版,第58页。谭大璐主编:《工程估价》,中国建筑工业出版社2014年版,第214页。

[2]中国建设工程造价管理协会主编:《建设工程造价管理理论与实务(四)》,中国计划出版社2014年版,第24页。

[3]全国造价工程师执业资格考试培训教材编审委员会:《建设工程计价》,中国计划出版社2017年版,第184页。

[4]谭大璐主编:《工程估价》,中国建筑工业出版社2014年版,第213页。