农民工工资保证金

一、基本解读

农民工工资保证金是指在工程开工之前,由建设工程项目审批行政部门负责通知,并监督建设单位或者建筑施工企业按照规定向银行专户存储的工资专项资金。农民工工资保证金根据省、市、县各级项目审批权限实行层级监管,并实行专户存储、专项支取,任何单位和个人不得挪用。

我国首次规定农民工工资保证金制度,是原劳动和社会保障部、原建设部印发的《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》(劳社部发〔2004〕22号)第15条,该条规定,“企业应按有关规定缴纳工资保障金,存入当地政府指定的专户,用于垫付拖欠的农民工工资”。国务院2006年发布的《关于解决农民工问题的若干意见》(国发〔2006〕5号)第6条明确指出建立农民工工资支付保障制度。该条规定:“严格规范用人单位工资支付行为,确保农民工工资按时足额发放给本人,做到工资发放月清月结或按劳动合同约定执行。建立工资支付监控制度和工资保证金制度,从根本上解决拖欠、克扣农民工工资问题。劳动保障部门要重点监控农民工集中的用人单位工资发放情况。对发生过拖欠工资的用人单位,强制在开户银行按期预存工资保证金,实行专户管理。切实解决政府投资项目拖欠工程款问题。所有建设单位都要按照合同约定及时拨付工程款项,建设资金不落实的,有关部门不得发放施工许可证,不得批准开工报告。对重点监控的建筑施工企业实行工资保证金制度。加大对拖欠农民工工资用人单位的处罚力度,对恶意拖欠、情节严重的,可依法责令停业整顿、降低或取消资质,直至吊销营业执照,并对有关人员依法予以制裁。各地方、各单位都要继续加大工资清欠力度,并确保不发生新的拖欠。”

国务院办公厅2010年发布的《关于切实解决企业拖欠农民工工资问题的紧急通知》(国办发明电〔2010〕4号)第5条规定:“加快完善预防和解决拖欠农民工工资工作的长效机制。地方各级人民政府及有关部门要抓紧完善企业工资支付的法规和政策,建立健全企业劳动保障守法诚信制度、工资支付监控制度,完善工资保证金制度,强化劳动保障监察执法,切实保障农民工工资按月足额支付。……”国务院办公厅2016年发布的《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》(国办发〔2016〕1号)第7条规定:“完善工资保证金制度。在建筑市政、交通、水利等工程建设领域全面实行工资保证金制度,逐步将实施范围扩大到其他易发生拖欠工资的行业。建立工资保证金差异化缴存办法,对一定时期内未发生工资拖欠的企业实行减免措施、发生工资拖欠的企业适当提高缴存比例。严格规范工资保证金动用和退还办法。探索推行业主担保、银行保函等第三方担保制度,积极引入商业保险机制,保障农民工工资支付。”在2017年人力资源和社会保障部发布的《关于进一步完善工程建设领域农民工工资保证金制度的意见》(公开征求意见稿)第1条亦明确指出:“在建筑市政、交通、水利等工程建设领域全面实行工资保证金制度,要实现所有在建工程项目全覆盖。”

二、农民工工资保证金的缴存主体

农民工工资保证金原则上由施工企业缴纳。2017年人力资源和社会保障部发布的《关于进一步完善工程建设领域农民工工资保证金制度的意见》(公开征求意见稿)第3条规定:“工资保证金按项目所在地实行属地化管理,原则上由工程建设项目的施工总承包企业(包括直接承包建设单位发包工程的专业承包企业)缴存。”浙江高院(2014)浙民终字第7号认为:“农民工保证金30万元是否应当计入已付工程款。经核实,该笔费用系由建设单位以建筑施工企业的名义向涉案工程所在地的相关部门缴纳。根据建设单位二审中提交的证据即当地政府的文件规定,相应费用应当由施工单位交纳。且该笔费用系建设单位以建筑施工企业的名义替建筑施工企业缴纳,建设单位已无法申请退回。故建筑施工企业应当向建设单位返还该款,现建设单位要求将该款计入其已付工程款,理由正当,本院予以支持。因该款项系以建筑施工企业名义缴纳,本院同时将该笔费用的收据原件送达给建筑施工企业,由建筑施工企业自行退费。”

司法实践中,也有判决认为农民工工资保证金由建设单位缴纳。例如,合肥中院(2017)皖01民终6517号认为:“关于装饰工程农民工保证金16万元问题,该款项系建设单位依法向有关主管部门缴纳,待符合条件后通过相关程序可向相关主管部门申请退还,故建设单位关于从应付工程款中扣除该款的上诉主张本院不予支持。”

三、农民工工资保证金的缴存方式

国务院办公厅《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》(国办发〔2016〕1号)第7条规定:“……探索推行业主担保、银行保函等第三方担保制度,积极引入商业保险机制,保障农民工工资支付。”

国务院办公厅《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》(国办发〔2016〕49号)第2条规定:“转变保证金缴纳方式。对保留的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金,推行银行保函制度,建筑业企业可以银行保函方式缴纳。”

2017年人力资源和社会保障部发布的《关于进一步完善工程建设领域农民工工资保证金制度的意见》(公开征求意见稿)第7条规定:“缴存企业选择银行保函或业主担保等第三方担保的方式替代缴存工资保证金的,工资保证金监管部门不得拒绝。有条件的地区要积极探索引入商业保险机制。”

《江苏省工程建设领域农民工工资支付办法》(苏建建管〔2016〕707号)第13条第2款规定:“施工企业采用银行保函或资金转账方式向工程项目所在地相关行政主管部门提交保证金。”

四、农民工工资保证金缴存金额比例

我国对农民工工资保证金实行差异化缴存办法。

国务院办公厅《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》(国办发〔2016〕1号)第7条规定:“……建立工资保证金差异化缴存办法,对一定时期内未发生工资拖欠的企业实行减免措施、发生工资拖欠的企业适当提高缴存比例。……”国务院办公厅《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》(国办发〔2016〕49号)第5条规定:“实行农民工工资保证金差异化缴存办法。对一定时期内未发生工资拖欠的企业,实行减免措施;对发生工资拖欠的企业,适当提高缴存比例。”

根据2017年人力资源和社会保障部发布的《关于进一步完善工程建设领域农民工工资保证金制度的意见》(公开征求意见稿)第4~6条的规定,工资保证金按工程建设项目合同造价的一定比例缴存,原则上不低于造价的1.5%,不超过3%。缴存企业在同一省级行政区域内有多个在建工程项目,或单个工程项目合同造价较高的,应适当降低缴存比例或设置缴存金额上限。其中,在同一工资保证金属地管辖区域(设区的市),缴存金额上限原则上不得超过500万元。对缴存企业连续2年未发生拖欠工资行为的,可降低缴存比例,降幅不低于50%;对连续3年未发生拖欠工资行为的,可免于缴存工资保证金。对缴存前2年内发生过拖欠工资行为的,工资保证金缴存比例适当提高,增幅不低于50%;对因欠薪被纳入失信黑名单的,增幅不低于100%,其提高比例后的缴存金额不受缴存金额上限限制。

五、农民工工资保证金的使用与退还

根据2017年人力资源和社会保障部发布的《关于进一步完善工程建设领域农民工工资保证金制度的意见》(公开征求意见稿)第9条和第10条的规定,施工企业拖欠工资被责令限期支付逾期未支付的,由人力资源社会保障部门或有关行业主管部门申请,工资保证金监管部门批准,可以动用工资保证金支付被拖欠工资。资金动用后,工资保证金监管部门要督促缴存企业限期补足工资保证金。工程项目完工并经验收后,未发现拖欠工资的,经缴存企业申请并公示,工资保证金监管部门自公示期满之日起5个工作日内,作出同意缴存企业将工资保证金本息一并转入该缴存企业其他同名银行结算账户的决定。

另外,根据《江苏省工程建设领域农民工工资支付办法》(苏建建管〔2016〕707号)第15条和第16条的规定,施工企业发生农民工工资拖欠时,相关行政主管部门应当及时采取措施,督促其限期支付。施工企业故意拖延、拒不履行支付农民工工资义务超过限定时间的,工程建设项目所在地相关行政主管部门可以动用保证金,用于支付责任施工企业拖欠的农民工工资。施工企业应当在动用保证金支付农民工工资30日内,按动用数额的2倍缴存保证金。对连续在市、县(市)区域内缴存保证金满3年,且没有发生拖欠农民工工资的施工企业,应当退还保证金,退还比例为80%;无后续工程的,退还全部保证金余额。退还保证金时,利息一并退还。

六、垫付农民工工资保证金的返还

建设单位替建筑施工企业垫付了农民工工资保证金,建筑施工企业应返还给建设单位。例如,锦州中院(2018)辽07民终52号认为,关于农民工工资垫付款的问题。因建设单位已经垫付了农民工工资保证金,并已经由劳动监察部门证明,款项已全部用于农民工工资的发放,故该笔款项建筑施工企业应予返还。

建设单位收取建筑施工企业农民工工资保证金没有法律和合同依据。例如,三明中院(2017)闽04民终1394号认为:“涉案保证金如系农民工工资保证金,根据我省相关规定,工资保证金实行专户存储,专款专用,企业应当在当地行政部门指定的银行预存工资保证金,而非由建设单位收取,故建设单位收取工资保证金没有法律和合同依据,应予退还。”

实际施工人与建筑施工企业根据内部承包合同约定缴纳的农民工工资保证金,完工后建筑施工企业应予返还给实际施工人。例如,最高院(2017)最高法民终247号认为,根据内部承包协议约定,实际施工人向建筑施工企业缴纳了300万元作为农民工工资保证金使用,不计利息。现实际施工人已退出施工现场,涉案工程业已完工,建筑施工企业应返还实际施工人缴纳的300万元保证金。

七、农民工工资保证金的利息

建设单位与建筑施工企业未约定农民工工资保证金利息的,不予支持。山东高院(2014)鲁民一终字第492号认为:“关于建筑施工企业主张的农民工工资保证金利息问题,由于建筑施工企业缴纳农民工工资保证金系自愿替建设单位垫付的,并且建筑施工企业与建设单位并未约定建筑施工企业支付建设单位农民工工资保证金利息,据此建筑施工企业要求建设单位支付农民工工资保证金利息没有事实依据,本院不予支持。”

建设单位怠于履行农民工工资保证金退款义务,应向建筑施工企业承担相应的利息损失。天津二中院(2018)津02民终292号认为:“关于农民工工资保证金的支付条件问题。双方曾约定:‘该款项具备退款条件时,由建筑施工企业协助建设单位办理退款手续,建设单位收到上述退款后,按政府实际退款金额向建筑施工企业返还’。根据《天津市建设工程安全文明施工措施费用管理办法》的规定以及政府职能部门的答复意见,工程竣工后即可以申请退款。因涉案工程已于2015年12月31日竣工验收,达到了申请退款的条件,建设单位未按照双方约定办理退款,建设单位存在违约行为,现建筑施工企业主张建设单位支付该工程款,有合同依据,应予支持。另外,2017年9月13日政府职能部门对退款条件进行了答复,在此时点,建设单位仍未向相关部门申请退款,应承担逾期向建筑施工企业付款的损失,本院酌定自2017年9月13日后,按照同期贷款利率标准予以支持。”

八、建设单位替建筑施工企业缴纳的农民工工资保证金,在建设工程施工合同纠纷案件处理中可作为已付工程款计算

吉林高院(2014)吉民一终字第63号认为:“根据《国务院关于解决农民工问题的若干意见》第6条建立农民工工资支付保障制度中‘严格规范用人单位工资支付行为,确保农民工工资按时足额发放给本人’的精神,以及《吉林省人民政府关于解决农民工问题的实施意见》中支付主体为建筑施工企业的意见,建设单位代建筑施工企业交付的农民工工资保证金应由建筑施工企业负担,在清算时应冲抵建设单位应付工程款的数额。”又如最高院(2018)最高法民终231号认为:“关于农民工工资保证金。2013年2月建设单位代建筑施工企业向有关部门支付农民工工资保证金,建筑施工企业作为总承包单位负有支付农民工工资保证金义务,该付款使其相应义务免除,故应认定为已付款。建筑施工企业是否授权和追认并不影响该笔款项的性质,其也没有提供证据证明涉案工程其他直接分包施工单位所应承担的农民工工资保证金的数额,故建筑施工企业关于该款项不应计入已付工程款的上诉理由,不能成立。”