建设用地规划许可证

一、基本解读

根据《城乡规划法》第37条、第38条之规定,建设用地规划许可证是城乡规划主管部门向建设单位核发的,确认建设项目位置和范围、允许的建设面积、建筑高度、容积率等相关规划条件的许可证,是建设单位用地的法律凭证。我国法律未就缺少建设用地规划许可证对建设工程施工合同效力的影响问题作出明确规定,以往司法实践以及部分省高院出台的关于审理建设工程施工合同纠纷案件的意见普遍认为,发包人就尚未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的工程,与承包人签订的建设工程施工合同无效。

最高院于2019年1月3日发布并于2019年2月1日起施行的《建设工程司法解释(二)》第2条中,仅规定未取得建设工程规划许可证会导致建设工程施工合同无效,未明确规定未取得建设用地规划许可证是否会导致建设工程施工合同无效。结合最高院的最新规定和近期部分地方立法机构的立法趋势,建设用地规划许可证不作为判断建设工程施工合同效力的独立考虑因素。我国部分省高院现行的审判指导意见中与《建设工程司法解释(二)》不一致的规定需要进行调整,有冲突之处应不再适用。

二、建设用地规划许可证不作为判断建设工程施工合同效力的独立考虑因素

在《建设工程司法解释(二)》正式文本发布前,最高院曾向社会公布《建设工程司法解释(二)》(征求意见稿)。征求意见稿第5条曾规定:“当事人以发包人未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证为由,请求认定建设工程施工合同无效,人民法院应予支持……”但是,《建设工程司法解释(二)》正式发布稿删去了发包人“未取得建设用地规划许可证”导致建设工程施工合同无效的规定。《建设工程司法解释(二)》第2条第1款规定:“当事人以发包人未取得建设工程规划许可证等规划审批手续为由,请求确认建设工程施工合同无效的,人民法院应予支持……”因此,建设用地规划许可证本身不作为判断建设工程施工合同效力的考虑因素。

《建设工程司法解释(二)》的这一规定,可能出于以下几点考虑:

第一,参考最高院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《租赁合同司法解释》)第2条的表述。《租赁合同司法解释》第2条规定:“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋,与承租人订立的租赁合同无效……”该条规定以违法建筑物为标的物订立的房屋租赁合同无效。最高院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件司法解释的理解与适用》对此解读:“所谓违法建筑物,是指未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋,具体包括违反城乡规划规定的建筑物、构筑物以及违反临时建筑管理规定的临时建筑。”因此,在判断租赁合同效力时,《租赁合同司法解释》的标准是看建筑物是否取得建设工程规划许可证,而不考虑是否取得建设用地规划许可证。因此,就建设工程施工合同的效力而言,《建设工程司法解释(二)》亦仅规定了缺少建设工程规划许可证导致合同无效的情形。

第二,实践中,建设用地规划许可证通常是取得建设工程规划许可证的前提条件。如果未取得建设用地规划许可证,通常也无法取得建设工程规划许可证,从而导致建设工程施工合同无效。因此,判断建设工程施工合同效力最终要看建设单位是否取得建设工程规划许可证,建设用地规划许可证不作为单独判断建设工程施工合同效力的因素。

第三,建设用地规划许可证可能在未来存在被取消的趋势。例如,在2018年11月21日召开的北京市第十五届人大常委会第九次会议上审议的《北京市城乡规划条例(修订草案)》中就取消了建设用地规划许可证。有意见认为,建设单位取得国有土地使用权,即意味着获得用地许可,建设用地规划许可证已不再具有独立存在的意义。因此,建设用地规划许可证也不应再作为判断建设工程施工合同效力的依据。

我国现有立法中对建设用地规划许可证的规定主要见于《城乡规划法》第37条、第38条。北京、浙江、四川等地高院现行裁判指导意见中也缺少建设用地规划许可证和建设工程规划许可证对建设工程施工合同效力问题的规定。下文从我国现行法律规定、省高院裁判指导意见和司法案例的角度就建设用地规划许可证对建设工程施工合同效力的影响进行梳理。

(一)法律规定

《城乡规划法》第37条规定:“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目,经有关部门批准、核准、备案后,建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请,由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围,核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后,方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地,经县级以上人民政府审批后,由土地主管部门划拨土地。”

《城乡规划法》第38条第1款和第2款规定:“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的,在国有土地使用权出让前,城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划,提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块,不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目,在签订国有土地使用权出让合同后,建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同,向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”

《城乡规划法》第37条、第38条规定建设单位应当向政府部门领取建设用地规划许可证,但未明确规定在建设单位未取得建设用地规划许可证时签订建设工程施工合同的效力问题。

(二)部分省高院裁判指导意见

部分省高院在针对审理建设工程施工合同纠纷案件的解答或指导意见中,通常将建设用地规划许可证和建设工程规划许可证并列,对建设工程施工合同效力的影响作出规定。

例如,北京高院《解答》第1条规定,“发包人就尚未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等行政审批手续的工程,与承包人签订的建设工程施工合同无效。但在一审法庭辩论终结前发包人取得相应审批手续或者经主管部门批准建设的,应当认定合同有效”。浙江高院《解答》第2条、河北高院《指南》第1条、四川高院《解答》第2条、深圳中院《意见》第1条对此也作出了相似规定。

根据《建设工程司法解释(二)》的规定,缺少建设用地规划许可证本身不作为判断建设工程施工合同效力的依据,最终应看建设单位是否取得建设工程规划许可证。因此,各省高院的指导意见中“发包人就尚未取得建设用地规划许可证”的表述应相应调整,与《建设工程司法解释(二)》相适应。

(三)司法案例及实务观点

由于建设用地规划许可证是取得建设工程规划许可证的前提条件,在司法实践中,法院认定建设工程合同无效,往往是因为建设单位既未取得建设用地规划许可证,也未取得建设工程规划许可证。

例如,江苏高院(2016)苏民终996号认为,“根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国城乡规划法》的规定,工程建设应取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和土地使用权证。经查,涉案工程建设未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证,违反了法律强制性效力性规定,故双方签订的《建设工程施工合同》依法应认定为无效,原审判决认定《建设工程施工合同》合法有效错误,本院予以纠正”。该案当事人申请再审后,最高院在(2017)最高法民申2443号中确认,“根据本案一、二审已查明事实,涉案工程未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证,发包人与承包人所签订的《建设工程施工合同》应为无效”。