索赔时限

一、基本解读
索赔时限是指施工合同履行过程中,发生索赔事件后索赔方提出索赔要求的权利行使期限。
实务中发承包双方可以在施工合同专用合同条款中约定索赔时限,没有在施工合同专用合同条款中作专门约定的,执行通用合同条款中的约定。例如FIDIC 1999版红皮书20.1约定:……该通知应尽快发出,并应不迟于承包商开始注意到,或应该开始注意到,这种事件或情况之后28天。如果承包商未能在28天内发出索赔通知,竣工时间将不被延长,承包商将无权得到附加款项,并且雇主将被解除有关索赔的一切责任。《2017版施工合同示范文本》引用FIDIC合同这一条款,将索赔方提出索赔要求的期限设定为28天,自索赔方知道或应当知道索赔事件发生之日起算,且索赔方未能在知道或应当知道索赔事件发生后的28天内提出索赔要求的,则丧失索赔权利。
索赔是为了弥补己方因索赔事件导致利益受损而提出的期限或费用补偿,意在填补损失。根据“谁主张,谁举证”的原则,提出索赔的一方应就其提出索赔的事由、合同依据以及利益受损的具体事实,承担举证证明责任。当索赔事件发生后,索赔方如不能及时提出索赔、固定证据,相关证据往往会随着施工进程而灭失。而索赔时限之重要意义在于,推动合同各方及时行使权利,围绕着索赔是否成立、损失大小等从各自的角度充分地搜集、保存证据,进而客观、合理地保护合同各方的利益。

二、合同中约定了逾期索赔丧失索赔权的,一方逾期提出索赔的法律后果
发承包双方在施工合同中约定了一方逾期提出索赔即丧失索赔权或视为放弃索赔的,该约定除有无效或可撤销事由外,应对双方具有法律约束力。施工合同这一约定是援引自FIDIC合同条款,但并不能完全适应国内建筑施工行业现状。在国内,发承包双方为了维持合作关系,一般存有“以和为贵”的理念,尤其是承包人往往处于弱势地位,在发生索赔事件后,常常并不会在约定时间内提出索赔,因而若简单直接地适用这一合同条款,有时会导致合同各方权利义务严重失衡。基于这一现状,无论在理论上还是在实务中,对于一方逾期提出索赔的法律后果均存在争议。
1.理论上,对索赔时限的法律属性及其效力边界有多种不同的解读。(1)有观点认为,索赔时限属于诉讼时效,权利人未在合同约定的签证、索赔期限内提出索赔,则胜诉权消灭,同时由于胜诉权的消灭,该权利变为民法理论上的自然之债,没有强制履行力,失去司法保障。(2)另一种观点认为,索赔时限属于除斥期间,理由在于包括《2017版施工合同示范文本》等示范合同文本中关于索赔时限及逾期索赔即失权的法律后果等约定类似于除斥期间的法律后果,且二者均不涉及时限的中止、中断及延长情形,这亦与除斥期间的原理相同。作为除斥期间,一方逾期索赔,其实体权利灭失。(3)也有观点认为,索赔时限制度的目的是促使合同双方及时行使权利,固定证据,从而更好地实现各方权利义务的平衡,为此在合同一方未能按约履行时,赋予按约履行的一方相应的程序性便利。例如,根据《2017版施工合同示范文本》通用合同条款第19条的约定,承包人若能按约定期限提出索赔并提交索赔报告,则享有“发包人未在28天内作出答复”这一情形下推定索赔成立的程序性便利,此时若发包人持不同主张,则应充分举证;反之,若承包人自身逾期提出索赔,则赋予发包人程序性便利,即推定索赔不成立,承包人主张索赔的应充分举证。据这一观点,逾期提出索赔的一方虽因其逾期行使权利而丧失了相应的程序性便利,但其实体权利并未因此灭失。
还有观点认为,索赔时限是权利失效原则在建设工程施工合同中的运用。权利失效,是指权利人在相当期间内不行使其权利,依特别情事足以使义务人正当信任债权人不欲使其履行义务时,则基于诚信原则不得再为主张。[ 王泽鉴:《民法总则》,中国政法大学出版社2001年版,第560页。]权利失效说认为,发承包双方签订合同时约定了逾期索赔会导致丧失索赔权这一后果,故权利人在清楚逾期行使权利之后果的情况下,仍然不及时行使权利,义务人就有理由相信权利人将不再行使该权利,而义务人基于确信权利人不再行使权利,已经作了后续的相关安排,如果权利人再来行使该项权利,则会造成双方利益失衡。[ 金滨:《权利失效原则在建设工程施工合同中的运用》,载http://www.360doc.com/content/18/0204/13/50338624_727635565.shtml,最后访问日期:2019年7月17日。]值得注意的是,最高院民一庭编著的《最高人民法院建设工程施工合同司法解释(二)理解与适用》采用这一观点,书中认为,索赔时限可以被理解为合同双方通过合同约定创设的权利失效期间[ 最高人民法院民事审判第一庭编著:《最高人民法院建设工程施工合同司法解释(二)理解与适用》,人民法院出版社2019年版,第143页。]。
2.实务中,若双方在合同中约定了逾期索赔则丧失索赔权或视为放弃索赔的,对于索赔方逾期提出索赔的法律后果,也存在多种不同的处理方式。

(1)尊重合同双方的意思自治,对逾期提出的索赔主张不予支持。合同双方既约定了逾期索赔的法律后果,理应重视索赔程序,未能按约定时限提出索赔的,自应承担不利后果。最高院(2014)民一终字第56号认为,在承包人未按照合同约定履行索赔程序的情况下,根据合同约定,其无权获得相应的索赔款项。
(2)注重实体上的权利义务平衡,对符合约定的索赔条件且有证据证明的索赔主张予以支持。一方逾期提出索赔,但能够举证证明其索赔主张具有事实与合同、法律依据,并能够举证证明其具体的费用或期限损失的,对其索赔主张予以支持。青海高院(2015)青民初字第35号认为,承包人主张窝工损失虽然已过合同约定的索赔时限,但工程停工2年,承包人主张的窝工损失客观存在且符合合同约定的索赔条件,具体赔偿数额应以承包人举证证明的事实予以认定。
(3)就一方违约引发的索赔,对守约方有证据证明的索赔主张以违约责任的形式予以支持。具有代表性的如最高院(2013)民提字第128号判决,该案中承包人主张发包人存在违约行为并据此在诉讼中提出索赔主张,一审法院认为,承包人提出索赔逾期,进而驳回其索赔主张;二审法院认为,虽然承包人提出索赔逾期,但其因发包人原因所造成的损失有证据证明,故酌情由发包方承担其损失;最高院再审认为,发包方存在违约行为且客观上给承包人造成了实际损失,原二审法院判令其赔偿损失正确。
3.相对于通用合同条款,施工合同专用合同条款中有关逾期提出视为放弃索赔权的约定,在实务中更易为裁判机关所采纳。首先,在交易习惯上,专用合同条款的约定更能体现发承包双方的真实意思表示。对于通用合同条款,发承包双方通常直接引用自示范文本,往往不会就具体的条款字斟句酌,而专用合同条款是双方就个案施工合同具体情况所签署的特别条款。其次,目前国内常用施工合同示范文本较多借鉴国外文本如FIDIC条款,属于“舶来品”,被引用作为具体施工合同的通用合同条款,虽然代表了国际上较常用的做法,但与国内建筑施工行业现状有时并不匹配,因而在司法裁判中有时不被采纳。因此,合同双方在订约时如果希望突出有关索赔时限等索赔程序性的要求,在专用合同条款中作出明确约定更易取得预期效果。

三、合同中约定了索赔时限,但未约定逾期索赔丧失权利的,逾期提出索赔的法律后果
除法律明文规定或当事人明确约定以外不可适用默示推定原则推定一方当事人失权,就工程索赔来说,并无法律规定逾期索赔可适用默示推定原则推定索赔方失权,故除当事人之间明确约定有可推定失权的情形,或一方明示放弃权利以外,不应当推定逾期索赔的一方放弃或丧失权利。但合同当事人是否按期提出索赔,对其该项索赔主张最终能否得到支持,以及能够在多大程度上受到支持往往具有较高的证据价值。索赔时限这一制度设立的目的主要在敦促合同当事人及时行使权利,对于因索赔事件权利受损的一方来说,可提示其及时保留证据,避免证据灭失;对于合同相对方而言,收到另一方的索赔通知也可提示其及时采取措施,避免损失扩大。因此,一方面,随着时间的推移,证据可能已经灭失,逾期提出索赔的一方举证困难,且其因逾期索赔而对证据的灭失通常具有过错;另一方面,若因一方未及时索赔而导致合同相对方未及时采取措施,由此扩大损失部分的责任分配也可能产生争议。
最高院(2014)民一终字第310号认为,双方在合同中虽对工期顺延及索赔程序进行了约定,但并未明确承包人未按约定程序索赔或不及时索赔的法律后果。承包人提出费用索赔虽然超出了合同约定的期限,但因工期延长客观存在,承包人主张的窝工损失、赶工费用均有相应的证据,数额亦经一审法院委托司法鉴定予以确定,故对承包人费用索赔的主张予以支持。
而最高院(2017)最高法民终671号认为,施工合同中虽没有约定未按索赔程序提出索赔即视为放弃索赔,但承包人对其主张的窝工损失,仅能提供部分施工活动因发包人原因导致拖延的证据,而部分施工活动拖延通常可以通过施工配合、调整予以解决,并不必然产生窝工损失。故承包人主张的窝工事实难以确认,对其费用索赔不予支持。江苏高院(2013)苏民终字第0320号则明确指出,因承包人在施工中并未提出工期顺延申请,也未能提供可以确定工期顺延的签证资料,导致工期延误的责任归属无法确定,应当由承包人承担不利后果。

四、合同一方在最终索赔时限届满后提出索赔的,丧失索赔权
《2017版施工合同示范文本》通用合同条款19.5约定:“(1)承包人按14.2〔竣工结算审核〕约定接收竣工付款证书后,应被视为已无权再提出在工程接收证书颁发前所发生的任何索赔。(2)承包人按14.4〔最终结清〕提交的最终结清申请单中,只限于提出工程接收证书颁发后发生的索赔。提出索赔的期限自接受最终结清证书时终止。”据此约定,就施工期间所发生的索赔,承包人未能在与发包人达成工程价款结算之前提出的,丧失索赔权;就工程竣工后缺陷责任期内所发生的索赔,承包人若未能在接受发包人颁发的最终结清证书前提出,丧失索赔权。此处的期限即最终索赔时限,而未能在最终索赔时限前提出索赔导致的索赔权丧失,可以视为实体权利的消灭,相对方就此取得实体抗辩权。同理,发包人如有向承包人提出的索赔,也不应迟于最终索赔时限,发包人在最终索赔时限后向承包人提出索赔的,其法律后果与上述并无二致。
若发承包双方在施工合同中并未作上列约定,合同当事人也应遵循上述最终索赔期限。主流观点认为,工程竣工结算是对工程施工期间发包方、承包方因工程施工项目所产生的所有债权债务的最终确认。因此,在工程结算完成后,合同一方又就施工期间所发生的事由另行提出索赔的,无异于变相否定了此前的结算,违背了诚实信用原则。与此同时,索赔事项的结算也属于工程竣工结算的一部分,应当在工程竣工结算时一并进行。《建设工程价款结算暂行办法》(财建〔2004〕369号)第14条规定,工程完工后,双方应按照约定的合同价款及合同价款调整内容以及索赔事项,进行工程竣工结算。
司法实务中,有地方法院就此出台相应的指导意见。北京高院《解答》第24条规定:“结算协议生效后,承包人依据协议要求支付工程款,发包人以因承包人原因导致工程存在质量问题或逾期竣工为由,要求拒付、减付工程款或赔偿损失的,不予支持,但结算协议另有约定的除外……结算协议生效后,承包人以因发包人原因导致工程延期为由,要求赔偿停工、窝工等损失的,不予支持,但结算协议另有约定的除外。”司法裁判中也多持这一观点。柳州中院(2016)桂02民终2978号认为:“从工程竣工结算的定义及行业惯例,工程竣工总结算是对双方因建设工程所有一切债权债务的最后确认,如无特别约定或说明,任何一方均无权就工程竣工结算文件之外再向另一方主张权利。”九江中院(2016)赣04民初116号亦认为:“工程竣工结算工作的结束也就意味着除工程质量保修条款依然存续外,双方施工合同关系即告终结,所有的经济责任完结。发包方在双方结算后又主张工期延误索赔,有违诚实信用原则。”

五、权利竞合情形下逾期索赔方实体权利实现的其他路径
权利竞合是指同一权利人对于同一义务人,就同一给付享有数个请求权的情形,具有以下几方面的特征:第一,必须是同一个事实引起的;第二,必须存在数个权利;第三,行使权利是为了达到一个目的;第四,这种权利义务关系必须是在同一当事人之间存在;第五,如果选择其中一个权利,其他权利归于消灭。
一般来说,索赔事件按成因可分为合同一方违约、工程变更、不利物质条件、异常恶劣的气候条件、不可抗力等。因合同一方的违约行为给相对方造成损失的,相对方既可以选择按合同约定提出索赔,也有权选择按法律规定或合同中有关违约责任的约定追究违约方的违约责任。合同约定的索赔权之行使往往具有较强的时效性,实务中若索赔方未在合同约定的期限内提出索赔,则可以追究相对方违约责任的形式提出主张;在诉讼过程中若索赔方的实体权利因其逾期提出索赔而面临无法实现的风险,也可将请求权基础变更为向相对方主张违约责任。司法实务中不乏类似案例,典型代表如上述最高院(2013)民提字第128号案件。