停工令

一、基本解读

停工令又称暂停施工令、工程暂停令,是指由监理人签发的要求承包人全部或部分工程暂停施工的通知指令。

《建设工程监理规范》(GB/T 50319-2013)3.2.1第7项规定,总监理工程师应履行的职责包含审查开复工报审表,签发工程开工令、暂停令和复工令。3.2.2规定,总监理工程师不能将签发工程开工令、暂停令和复工令等工作委托给总监理工程师代表。

停工令应包括停工依据、停工范围、停工时间、停工后应采取的措施以及复工条件等内容。《建设工程监理规范》(GB/T 50319-2013)6.2.1规定,总监理工程师在签发工程暂停令时,可根据停工原因的影响范围和影响程度,确定停工范围,并应按施工合同和建设工程监理合同的约定签发工程暂停令。

二、停工令的签发条件

关于停工令的签发条件,《建设工程监理规范》(GB/T 50319-2013)6.2.2规定,项目监理机构发现下列情况之一时,总监理工程师应及时签发工程暂停令:(1)建设单位要求暂停施工且工程需要暂停施工的;(2)施工单位未经批准擅自施工或拒绝项目监理机构管理的;(3)施工单位未按审查通过的工程设计文件施工的;(4)施工单位未按批准的施工组织设计、(专项)施工方案施工或违反工程建设强制性标准的;(5)施工存在重大质量、安全事故隐患或发生质量、安全事故的。6.2.3规定,总监理工程师签发工程暂停令应征得建设单位同意,在紧急情况下未能事先报告的,应在事后及时向建设单位作出书面报告。

监理人签发停工令后,承包人应按监理人指示暂停施工,暂停施工期间承包人应负责妥善保护工程并提供安全保障。

三、滥用停工令的裁判标准

实践中存在滥用停工令的情况。如果监理人发出的停工令是无理的或者理由并不充分时,承包人有权就因滥用停工令造成的工期延误和窝工损失提出索赔。

对于停工令是否构成滥用,法院通常会结合停工的具体原因、施工记录、会议纪要、往来函件、并结合工程技术规范来判断是否存在滥用停工令的情形。福建高院(2015)闽民终字第1100号民事判决认为,“承包人称1号、2号沉箱实体质量均合格,但监理滥用停工令造成工程一再停工,港务公司则称两个沉箱的质量均不合格。经查,在案证据显示监理发出的停工令多涉及沉箱预制问题。因此两个沉箱的实体质量是否合格,是判定监理下发停工令是否合理的一个重要依据。根据《水运工程质量检验标准》(JTS 257-2008)以及《福建省水运工程混凝土结构构件实体质量检验规程》(DB 35/T1175-2011)的相关规定,承包人已预制完成的1号、2号沉箱均属于不符合《水运工程质量检验标准》的构件。除此之外,从诸份会议纪要、《水运工程质量监督意见书》以及承包人发出的函件中可见,承包人从建设沉箱预制场开始就存在诸多问题。据此可以判定,监理针对沉箱预制所发出的停工令均有合理依据,符合《水运工程施工监理规范》(JTJ 216-2000)中对暂停施工或停工的要求”。

如果停工令与暂停施工的实际原因不符,亦会被认定为属于滥用停工令的情形。湖北高院(2017)鄂民终3223号民事判决书认为,“涉案工程监理人出具的《证明》亦证实,2008年1月至2010年9月的开工令、停工令系应发包人要求办理备案使用,不是发包人真实执行的开工及停工的依据,并无法律效力”。

在项目执行过程中,监理人在认为需要暂停施工而签发停工令时,应认真保留与作出暂停施工决定有关的书面证据,除停工令以外,应同时保留相关的工程资料、施工记录、往来函件、会议纪要并及时记录损失,保留相关费用凭证。

四、停工通知的其他方式

(一)承包人发出的停工通知

停工令的签发主体一般不包括承包人,但当承包人依照法律规定或依据合同约定有权主动停工时,其可向发包人签发停工通知。例如,在发包人违约不履行合同义务的情况下,为避免损失扩大,承包人可行使履行抗辩权,通过暂停施工保护自身利益。停工前,承包人可向发包人发出履约催告通知,要求其纠正违约行为,并可视情况给予一定的宽限期,期满后发包人仍未矫正履行的,承包人正式停工,向发包人发出停工通知,同时通知监理。如《2017版施工合同示范文本》16.1.1发包人违约情形,…… 发包人发生除本项第(7)目以外的违约情况时,承包人可向发包人发出通知,要求发包人采取有效措施纠正违约行为。发包人收到承包人通知后28天内仍不纠正违约行为的,承包人有权暂停相应部位工程施工,并通知监理人。

在紧急情况下,由于发包人的原因导致需要暂停施工的,承包人可在未获得监理人同意前先行暂停施工,但需及时向监理人发出停工请求,监理人逾期不答复的,则视为同意停工。例如《标准施工招标文件》12.2.3中规定,由于发包人的原因发生暂停施工的紧急情况,且监理人未及时下达暂停施工指示的,承包人可先暂停施工,并及时向监理人提出暂停施工的书面请求。监理人应在接到书面请求后的24小时内予以答复,逾期未答复的,视为同意承包人的暂停施工请求。

(二)政府停工指令

建设行政主管部门或工程质量、安全监督监管部门依据建设项目是否已获得施工许可证、工程质量是否符合标准以及恶劣天气等情形,也会作为停工指令的签发主体。例如,《建筑法》第64条规定,违反本法规定,未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的,责令改正,对不符合开工条件的责令停止施工,可以处以罚款。

政府指令停工是否能构成工期顺延的情形要视具体情况区分对待。比如,在我国部分地区,冬季停工已是惯例,是作为一个有经验的承包人应事先知晓并应当在工期中予以考虑的重要情况,因此,有关冬季停工的政府指令不能申请工期顺延的事由。山东省潍坊中院(2017)鲁07民终7048号认为:“承包人称建设局下发的冬季停工令应当作为工期顺延的有效事由,对此,本院认为,冬季停工令是政府相关部门在大多数冬季严寒天气到来时候都会下发的常规文件,承包人作为长期从事建筑行业的企业,对每年冬季因低温天气停工或者春节停工是应当预见的,因此不符合不可抗力的法定要件,同时也不符合合同约定的五十年一遇的恶劣天气,因此,不能构成顺延工期的有效事由。”