开工报告

一、基本解读

开工报告是指由承包人向发包人提出请求批准拟建工程项目开工的申请书。按照国际惯例,没有发包人批准的开工报告,承包人不得开始工程施工。承包人是否提交开工报告申请,不影响发包人按合同约定时间下达工程项目开工的开工令。《建设工程司法解释(二)》第5条中的“开工报告”,便是该种含义。根据这种观点,开工报告主要分为:

(1)总体开工报告,是指承包人开工前按合同约定向监理人提交的开工报告,主要内容包括:施工项目管理机构部的组建情况;质检体系、安全体系的建立情况和劳动力安排情况;材料、机械及检测仪器设备进场情况;水电供应情况;临时设施的修建情况;施工方案的准备情况等。

(2)分部工程开工报告,是指承包人在某些特殊分部工程开工前向监理人提交的开工报告,主要内容包括:施工地段与工程名称、现场负责人;施工组织和劳动力安排情况;材料、机械进场情况;材料试验及质量检查方法;水电供应情况;临时设施的修建情况;施工方案进度计划以及其他需说明的事项等。

(3)中间开工报告,是指长时间因故停工或休假(七天以上)重新施工前,或重大安全、质量事故处理完后,承包人向监理人提交的开工报告,主要包括开工前的准备情况、整改措施情况等。

此外,开工报告亦指建设单位向有关行政主管部门请求批准开工的申请书,经过批准的开工报告,效力、作用与施工许可证相当。如《建筑法》第7条规定,“建筑工程开工前,建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证;但是,国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建设工程,不再领取施工许可证。”《建设工程质量管理条例》第13条规定,建设单位在领取施工许可证或者开工报告前,应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续。第57条规定,违反本条例规定,建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准,擅自施工的,责令停止施工,限期改正,处工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款等。

二、开工报告的法律效力

开工报告的法律效力主要是用于确定实际开工时间。如《建设工程司法解释(二)》第5条第3项规定,发包人或监理人未发出开工通知,亦无相关证据证明实际开工日期的,应当综合考虑开工报告、合同、施工许可证、竣工验收报告或者竣工验收备案表等载明的时间,并结合是否具备开工条件的事实,认定开工日期。又如浙江高院《解答》第5条规定,建设工程施工合同的开工时间以开工通知或开工报告为依据。开工通知或开工报告发出后,仍不具备开工条件的,应以开工条件成就时间确定。没有开工通知或开工报告的,应以实际开工时间确定。安徽高院《意见(二)》第3条、深圳中院《意见》第9条等也都规定了开工报告在确定实际开工日期中的作用和效力。

三、开工报告制度

开工报告制度首次规定在1979年国家计划生育委员会和国家建设委员会发布的《国家计委、国家建委关于做好基本建设前期工作的通知》(已失效)中,该通知第(七)条规定,建立基本建设项目开工报告制度。大中型项目开工前,在做好基本建设前期工作的基础上,由建设单位会同施工单位共同提出开工报告,按初步设计审批权限报批。1984年国家计划委员会发布的《关于简化基本建设项目审批手续的通知》删除了开工报告制度,其第1条规定:“需要国家审批的基本建设大中型项目审批程序,原为五道手续,即:项目建议书、可行性研究报告、设计任务书、初步设计和开工报告。根据简政放权的要求,现简化为项目建议书、设计任务书两道手续。”1988年《楼堂馆所建设管理暂行条例》(已失效)第7条规定,进行楼堂馆所建设,必须报批项目建议书和项目开工报告。1997年的《建筑法》第11条规定,按照国务院有关规定批准开工报告的建筑工程,因故不能按期开工或者中止施工的,应当及时向批准机关报告情况。因故不能按期开工超过6个月的,应当重新办理开工报告的批准手续。

国家建立开工报告制度当时主要用于公路运输、水利水运、化工机电以及政府投资的大中型建设项目中。在工程开工前,按照当地建设行政主管部门的要求,由建设单位编制开工申请报告,经批准后,方能施工。如1996年交通部发布的《公路建设市场管理办法》(已废止)第30条规定,公路工程应严格执行开工报告制度。申请开工的项目应具备以下基本条件:(1)基建计划已经落实;(2)建设投资已经审计;(3)征地拆迁基本完成;(4)施工、监理单位已经落实。开工报告由建设单位(业主)按第7条规定向有管辖权的交通行政主管部门报批,交通行政主管部门应在收到公路工程开工报告表之日起15天内予以批复,工程经批准后方能开工。又如交通部在1997年发布的《水运工程建设市场管理办法》(已废止)第44条规定,在水运工程建设工程实行开工报告制度。建设单位在开工前按第8条规定的管理权限将开工申请报交通行政主管部门,经批准后才能开工,交通行政主管部门应在接到开工申请后15天内批复或上报。申请开工的条件为:(1)建设资金已经落实;(2)项目报建已完成;(3)征地拆迁和三通一平已经完成;(4)施工和监理单位已经到位;(5)施工图满足施工要求;(6)已进行开工前审计。水利部在2011年发布的《关于印发贯彻落实2011年中央一号文件深入推进水利工程建设领域突出问题专项治理工作的实施方案的通知》第2条第2款第3项规定,严格执行水利建设项目开工报告制度和验收制度。《中央预算内直接投资项目管理办法》(2014年发展改革委令第7号)第3条规定,直接投资项目实行审批制,包括审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。情况特殊、影响重大的项目,需要审批开工报告。第24条规定,直接投资项目(区别于采用投资补助、转贷和贷款贴息方式)应当依法办理相关手续,在具备国家规定的各项开工条件后,方可开工建设。对于按照可行性研究报告批复文件的规定需要审批开工报告的项目,应当在开工报告批准后方可开工建设。根据《电力建设工程施工安全监督管理办法》(2015年发展改革委令第28号)的规定,电力工程建设目前仍实行审批开工报告制度。 2019年4月14日发布的《政府投资条例》(国务院令第712号)第20条规定,政府投资项目开工建设,应当符合本条例和有关法律、行政法规规定的建设条件;不符合规定的建设条件的,不得开工建设。国务院规定应当审批开工报告的重大政府投资项目,按照规定办理开工报告审批手续后方可开工建设。

2002年国务院《关于取消第一批行政审批项目的决定》,取消了不需政府投资、除国家明令限制之外的农业、林业、水利、气象、交通、能源、原材料、机械电子、纺织、高技术等项目的开工报告审批。2004年国务院《关于投资体制改革的决定》第3条第4项规定,简化和规范政府投资项目审批程序,合理划分审批权限。按照项目性质、资金来源和事权划分,合理确定中央政府与地方政府之间、国务院投资主管部门与有关部门之间的项目审批权限。对于政府投资项目,采用直接投资和资本金注入方式的,从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告,除特殊情况外不再审批开工报告……2005年交通部发布的《关于实施公路建设项目施工许可工作的通知》第3条第2款规定,此前实行的公路建设项目开工报告制度同时废止。根据《水运建设市场监督管理办法》(2016年交通运输部令第74号)的规定,水运工程也改为施工许可和开工报告制度并行。由此可见,目前需要审批开工报告的工程项目范围日趋缩小,绝大多数工程项目在开工前需要申领建设工程施工许可证。